美國國會下屬的「美中經濟與安全審查委員會」(USCC)7月11日發佈報告披露,近年來中共加強參與海外人道援助和救災任務,但其政治考慮凌駕於人道需求之上,使這項任務成為一個影響力工具,而非全球福祉。

美國國會下屬的「美中經濟與安全審查委員會」在其研究報告中說,北京經常以政治考慮來指導中共軍隊參與人道援助和救災,在某些情況下,中共的這種做法損害了多國行動的效力,並可能造成本可避免的生命損失。

報告還指出,中共對海外人道援助和救災行動並非純粹地出於人道主義關注,而背後還有其它主要的驅動因素,包括提高其國際形象。但最重要的是,中共會獲得與外國先進軍隊進行人道援助和救災相關的交流和演習的機會,來提高其軍事能力,並有機會搜集先進軍隊特別是美國及其盟國和夥伴的情報。

報告還說,在與美國軍方進行人道援助和救災相關演習期間,北京經常尋求(並有多次成功取得)直接或間接提高中共軍隊執行作戰行動能力的訓練,例如戰力投射或封鎖台灣。

以下是中共參與人道援助和救災背後的三個驅動因素。

驅動因素一:提高國際形象

報告說,一方面中共官員在講話中經常強調中共軍隊的援助救災行動是對國際社會的重要貢獻,也是中共作為「負責任的利益相關方」的證據。但另一方面,中共軍隊在執行這些任務中與國際夥伴並非痛快合作,有時故意無視軍事參與人道援助與救災的最佳做法。

報告表示,中共在海外和國內的有關其援助救災貢獻的宣傳,大多旨在提高其在世界舞台上的聲望,並支持其執政的中國共產黨在國內的合法性。

2015年4月尼泊爾地震國際救援。(Evert-Jan Daniels/AFP/Getty Images)
2015年4月尼泊爾地震國際救援。(Evert-Jan Daniels/AFP/Getty Images)

在一個典型的例子中,2015年在新加坡舉行的香格里拉國際安全對話會上,中共代表團負責人將中共軍隊參與人道援助或救災行動作為「中國(中共)積極履行其國際責任和義務,並在維護地區和國際安全與穩定方面發揮建設性作用」的證據。同樣,在中共軍隊參與了2015年4月尼泊爾地震的救援之後,中共國務院通過張貼一篇《人民日報》的題為〈負責任大國的承諾經得起考驗〉的文章,稱讚北京的偉大貢獻。而對中共軍隊在救援中拒絕其它國家進入其救援地區的摩擦隻字不提。

驅動因素二:提升中共軍隊海外運作能力

報告表示,中共軍隊將參與人道援助和救災行動作為「測試和提升其海外運作能力」的方法。雖然這類行動並不屬於戰鬥,但這些行動卻為中共軍隊提供了「實踐和提高可應用於未來作戰行動能力的機會,比如指揮與控制、小單位領導、直升機工作以及在國外維持部隊所需的後勤能力(特別是戰略空運、醫療援助、遠程供應和維持等方面的能力)。與在國外作戰行動一樣,海外救援和救災也要求操作的靈活性;確保部隊、設備和材料的運輸以及海外駐軍的維持」。

中共在其軍事論作中就曾強調過用人道援助和救災行動的訓練來提高作戰能力這一思想。中共軍事科學院軍事戰略研究部發表的2013年版《軍事科學院軍事理論著作:戰略學》一書中說:「戰爭以外的軍事行動是提高軍隊作戰能力的重要手段」。

該書進一步解釋說,人道救援和救災行動與作戰行動之間有很多相似之處,包括信息和後勤支持。中共軍隊可以利用這些特點作為測試其組織和指揮能力以及檢測及加強其備戰能力的機會。

報告說,中共軍隊的其它權威教科書中也提到了類似觀點。

驅動因素三:獲得向西方先進軍隊學習 並收集其情報機會

雖然美國2000財年《國防授權法》禁止與中共軍方進行那些造成不恰當暴露美國先進軍事能力的軍事交流,比如暴露關於戰力投射、先進的聯合作戰和聯合作戰行動,以及先進的後勤等12個領域中的任何一個,都會造成國家安全風險。因此,兩國不許進行軍事交流和演習,但有一個例外條款,那就是允許進行「任何搜索和救援或人道主義行動(的交流)或演習」。

自該法通過以來,美國和中共近年來進行了各種以「人道援助或救災」為名義的交流和演習,其頻率和範圍近年來都在增加。雖然美國拒絕了中共軍方提出的進行更先進技能訓練的要求,但中共軍隊已經利用這些交流來接觸到一系列美國軍事戰術和程序。

一個重要的雙邊交流是兩國軍隊每年進行的「中美災難管理交流」。此外,2012年至2014年,美國軍方和中共軍隊在亞丁灣(Gulf of Aden)進行了反海盜演習,內容包括直升機互降、搜查和扣押等。他們還進行了一次搜救演習,期間美國展示了海軍和陸軍直升機之間的聯合作戰。

此外,中共軍隊還參加了美國領導的其它人道救援和救災演習。甚至出現了中共軍隊船隻上的機組人員登上美國海岸警衛隊船隻的情況。

報告說,中共軍隊將與美方的交流視為獲得與作戰行動和力量投射有關技能的寶貴機會,並且經常要求美國方面提供一些如快速跑道維修之類的有直接作戰應用的信息或演習。美國軍方參與與中共軍隊進行人道援助和救災交流及演習的人士認為,中共軍方至少對學習傳統軍事訓練和能力感興趣。

報告還特別強調,近年來,雙邊和多邊的人道援助和救災交流及演習為中共軍隊提供了難得的機會,可以向包括美國及其盟國和夥伴在內的先進軍隊學習,提高其軍事能力,同時還有機會搜集他們的情報。

自2011年以來,中共軍隊擴大了其援助救災交流夥伴的網絡,與澳洲、柬埔寨、德國、印度、馬來西亞和紐西蘭等國進行了雙邊演習。多邊演習方面,中共軍隊參加了一年兩次的印尼主辦的「科摩多」多邊海上聯合軍演(Multilateral Naval Exercise Komodo),並參加了空中偵察、途中補給、直升機互降和海上封鎖等演習。報告指出,這些都是適用於封鎖台灣的所有關鍵作戰能力。美國、澳洲和日本也位於參加這個演習活動的三十多個國家之列。

報告指出,這些演習有時能夠使中共軍隊練習可直接用於作戰行動的技能。

中共的政治考慮凌駕於人道主義需求之上

「北京經常表現出願意讓政治考慮凌駕於人道主義需求之上,這表明,中國(中共)領導人可能更多地將人道援助和救災視為一種影響力工具,而非一種全球福祉。」報告說。

報告還指出,北京常常用政治考慮來指導中共軍隊參與國際人道援助和救災的行為,違反了這些行動的人道主義精神,並在某些情況下破壞了多國行動的效力,增加了參與國之間的摩擦,違反了國際準則,使得災區的人道主義需求得不到滿足,並可能造成生命損失。報告舉例說,2015年中共軍隊在尼泊爾執行人道援助和救災任務時,雖然對救援做出一定貢獻,但期間中共的直升機數量有限,且不能橫向協調,但由於擔心可能損害中共的形象,中共軍隊拒絕允許其它外國軍隊進入其行動區域協同救援,結果令一個關鍵災區未能獲得必要的協助。

當時,尼泊爾政府將受災地區分成3個部份,分別由中國、美國和印度協調救援。報告表示,中共將其所負責協調救助的區域視為「主權領土」一樣,拒絕外國救援進入。當時一個民間援助組織找到了美國軍方那裏,表示中共軍隊所負責的災區所需的直升力量嚴重不足,請求美方援助;當美方通過多國協調中心提供必要的救援能力時,中共軍方否認有任何短缺,與這些民間救援機構的說法相矛盾。美國官員認為,中共軍隊在那個時候可能更關心的是美國飛機在他們負責的區域行動可能影響北京形象,而不是考慮挽救生命。

在另一個例子中,中共軍隊拒絕參與2014年環太平洋軍事演習中由日本領導的人道援助和救災部份的演習,進一步表明中共無法在人道主義交流中擱置對政治和其形象的考慮。

報告說,由於其政治考慮,北京在某些情況下似乎故意無視軍事參與人道援助和救災的基本國際原則,如及時部署軍事資產和與其它外國軍隊及民間組織進行多邊協調。

中共軍隊積極參與和外國軍隊一起的交流和演習,但前美國國防部地區軍民協調和人道主義援助顧問傑西沃爾夫(Jesse Wolfe)表示,中共軍隊卻多次拒絕參加由聯合國主辦的有關人道援助和救災方面的軍民協調會議和培訓班。沃爾夫認為,中共軍隊在如何有效協調人道援助和救災行動方面的知識不足。

報告警告美政府 對中共援助救災行動的動機 保持警惕

這份研究報告警告說,中共通過中美人道援助和救災交流與演習來增強軍事實力的潛力雖然有限,但仍然存在問題,尤其是在中美戰略競爭時期。報告認為,中共軍隊可能利用這些交流來作為加強其作戰能力和搜集情報的機會,用以在未來可能的衝突中對抗美國及其盟國。

報告說:「目前尚不清楚美國國防部是否對人道援助和救災交流和演習進行了全面的風險評估和審查,或國防部是否明確界定了此類接觸的適當邊界或限制。」

最後,美國希望從與中共軍隊進行人道援助和救災交流中獲得的一些收益,最終可能無法實現。儘管多年來美方一直致力於鼓勵中共軍隊採取在人道主義援助方面的國際最佳做法,並在人道援助和救災部署期間促進雙邊合作,但中共政府指導中共軍隊參與救災任務的政治考慮因素可能繼續為實現這些目標帶來根本障礙。

報告最後提醒,不要幻想通過與中共的人道援助和救災交流和演習所建立的「信任」就可以克服中共與包括美國在內的其它國家在敏感問題上的更大分歧。這些分歧仍可能導致衝突。

報告舉例說,儘管中共軍隊和印度軍隊多年來進行人道援助和救災演習及其它方式互動,旨在建立信任,緩解中印邊境爭端帶來的緊張局勢,但雙方在2017年仍走到了武裝衝突的邊緣。因此,華盛頓和北京在國家利益和人道主義援助方面的持久分歧表明,人道援助和救災合作克服這些差異的可能性同樣有限。◇