【經濟法律】要填海需有凌駕性的需要

◎黃覺岸

不知道讀者有沒有留意最近一件叫「菜園村」的事件。元朗一條村的農民，因為不滿政府因為要建造一條「廣、深、港」高速鐵路而要徵用他們的農地，起而抗議，不論政府的補償如何，收地計劃要消滅他們已經居住四五十年並種菜維生的鄉村，是他們不願接受的原因。

這涉及因為經濟發展而要改變城市規劃的事件，涉及城鄉矛盾，亦涉及大財團的大發展計劃而要犧牲無權力者的利益，破壞了弱者的世代傳統生活習慣，亦是貧富之間的矛盾，傳統與現代的矛盾。這件事的發展不知如何，但類似事件在大陸相信更多，法例並無公平地保護一些因為發展而破壞環境的事件。

筆者想起一件極為例外的案件，那就是保護海港協會利用〈保護海港條例〉成功司法覆核城市規劃委員會一份建議在維多利亞港填出填海26公頃土地的事件。事件上訴到終審法院，結果保護海港協會勝訴。

Town Planning Board V Society for the Protection of Harbour Ltd. (2004) 7 HKCFAR 1

事由於「城規會」議決將填海26公頃土地的計劃書呈交行政長官會同行政會議審批。保護海港協會申請司法覆核，理由是城規會作出收地決定時曾錯誤地詮釋〈保護海港條例〉第三條，其內容如下：

「海港須作為香港人的特別公有資產和天然財產（public asset and a national heritage）而受到保護和保存，假定（Presumption）不得再進行填海。所有公職人員和公共機構在行使權力時須顧及這一原則。」城規會上訴辯稱政府正確詮釋法例，這是說決策者考慮「不得填海」的假定時，必須衡量決議中填海工程所帶來的公眾利益是否大於保存海港的需要。

終審庭並不同意，將事件發還城規會再作考慮，理據如下：

（一） 條例確立的法定原則，確認海港是香港人的特別公有資產和天然財產，海港須受到保護和保存，海港是非一般的資產。立法機關以如此特別的文字描述海港，肯定其獨特的地位，立法的意願（intent）是訂立強而有力的保護海港原則。

（二） 第三條是強制性條文（mandatory terms）對公職人員與公共機構施加法定責任，行使權力時除考慮上述原則外，須顧及「不得填海」的推定。

（三） 正確的詮釋，只有在證明工程屬於具凌駕性（overriding）的公眾需要時，「不得填海」推定才可被推翻。除非有迫切與即時（compelling and present need）的需要，這不是指單是合宜、可取或帶來裨益的情況（desirable, preferable or beneficial）。

（四） 「具凌駕性的公眾需要」的驗證標準相當嚴格，政府要推翻不得填海的推定，負有舉證的責任。

（五） 如果有著另一合理方案以供選擇（本案有），便無法證明填海工程屬具凌駕性的需要。◇