港府修法堵公投歪理連篇

⊙桑普

五月十七日，香港特區政府提出修訂《立法會條例》的建議，意圖封殺去年五位立法會議員辭職補選發動變相公投的政治機會，預料可獲由建制派把持的立法會在席過半數議員支持通過。根據特區政府的修法建議，自明年開始，所有分區直選立法會議員（三十席）和將來的區議會（第二）界別立法會議員（俗稱超級議員，五席），如果在任內辭職，或因其他因素出缺，將不再安排補選，改由在上次選舉中得票最高但落敗（最大餘額票數）的候選人自動遞補。政府提出的理由是：去年五區補選的投票率不足兩成，顯示市民期望要求杜絕變相公投，要求當局修法堵塞法律漏洞云云。消息公佈後，泛民主派議員紛紛指責特區政府虛怯無能，說理牽強，難以服眾。然而，由於政府執意將修訂草案盡快提交立法會審議，不經公眾諮詢程序，意圖速戰速決，避免夜長夢多。除非香港民意出現強烈反彈，否則當局建議可望被粗暴通過。

修法理由不充份

特區政府所提出的修法理由並不充份，問題叢生。一、去年五區公投投票率不足兩成，絕不當然代表其餘超過八成的沉默選民反對五區變相公投運動，或者反對舉辦五區補選。在一場公開選舉中，選民不去投票，通常代表他們默許行使投票權的選民的多數選擇。特區政府聲稱選民不投票，就等於他們期待不再出現類似選舉，簡直邏輯跳躍，誤導公眾。二、政府提出以自動遞補取代舉辦補選，其效果是：只重視相對薄弱的舊民意，不考慮相當鮮明的新民意。以分區直選為例，在目前比例代表制下，每位選民只投一票給一張候選人名單。如由最大餘額票數候選人自動遞補，等於允許由上次選舉中名落孫山的低得票候選人補上，結果是很有可能候選人只有百分之七、八的得票率就足以遞補上任，民意授權基礎相當薄弱。再者，按照政府的修法建議，遞補安排可以無限延伸下去。換言之，如果在上次選舉中最高得票的落選人拒不遞補上任，可以再由第二高得票的落選人遞補，餘此類推。果真如此，遞補者的民意基礎既舊且淺，難以服眾。相反地，如果按照目前做法舉辦補選，當可反映最新民意，方符民主選舉本旨。三、遞補安排壓制新選民的投票權，可能引發司法覆核。上次選舉所依據的選民名冊，極可能在部份議員辭職或出缺當時有變，例如在上次選舉中未登記成為選民的市民，待議員辭職時，可能已經取得選舉權。按照政府的自動遞補安排，他們無法在補選中行使投票權，致使原有的政治權利由有變無，可能成為日後提出司法覆核的論據之一。四、按照政府的修法建議，遞補安排只適用在直選議席和超級議席，不適用在傳統功能組別選舉、區議會選舉、特首選舉，難以自圓其說。如果政府的立論根據是節省財政資源的話，那麼所有選舉的財政資源都有必要節省，何故厚此薄彼？何不一視同仁？五、自動遞補更有可能出現私相授受、縱容墮落的惡果。舉例來說，在某場選舉中，某政黨有兩名候選人甲和乙。甲當選，乙落選卻得到最大餘額票數，二人關係密切，利益交往頻繁，彼此同流合污。如果甲因貪污醜聞而辭職或出缺，那麼同黨的乙也會自動遞補，成為甲的安全閥，繼續跟甲同流合污，毫不設防，顯不合理。

節省公帑犧牲最新民意

如果硬要為特區政府找出一個支持遞補安排的理由，節省公帑恐怕是比較合理的解釋。然而，這一點也不是合理化遞補安排的充份理由。以澳大利亞、新西蘭、法國等西方國家為例，為了平衡「尊重最新民意」和「節省財政資源」兩種對立利益，法律要求在眾議院或下議院的分區直選議員辭職或出缺時，原則上都應盡快舉辦補選，以求反映最新民意，填補出缺議席，但如果距離換屆選舉時間過短（澳大利亞、新西蘭規定為六個月，法國規定為十二個月），新民意將很快會被反映出來，那麼就不妨不舉辦補選，有待換屆選舉時一併解決。應注意的是，這種做法仍以「尊重最新民意」為考慮重點，兼及「節省財政資源」的經濟利益，從而做出合理的折衷安排，絕對不是如同港府目前的建議般，反客為主，把「節省財政資源」視為凌駕一切的所謂指導思想，犧牲一切要求「尊重最新民意」的民主政治基本要求。

似是而非的理論根據

另外，特區政府官員也精心炮製了一些理論根據，值得關注。特區政府聲稱，部份西方國家（例如澳大利亞）議員辭職或出缺（casual vacancies）時，也有以遞補（countback）取代補選（by-election）的做法，因此特區政府的遞補建議有跡可尋，絕不怕司法覆核。這種說法實在似是而非。我們擺出真事實，才能講出硬道理。一、世界上絕大多數文明國家或地區都以補選應對議員出缺，不採納遞補安排，原因如上所述。目前，遞補安排僅出現在澳大利亞維多利亞、塔斯曼尼亞等少數州（不包括新南威爾斯、昆士蘭等州）、馬爾他、德國等地而已，從未形成甚麼國際主流。二、在採用遞補安排的國家或地區的相關選舉中，通常涉及多議席多票制，亦即選民在選票上圈選多名候選人，並且以數字排定優先順序。以澳大利亞塔斯曼尼亞州為例，其遞補制度的運作，跟目前港府的建議截然不同。遇有議員辭職，當局會調出上次選舉中辭職議員所獲得的有效當選選票，重新審閱那些選票上的次優選項，以決定哪一位落選的候選人得到最高餘額得票，從而遞補出缺議席。目前港府的做法是不理會上次選舉中投票給辭職議員選民意願（這也是目前分區直選所採用的多議席單票制所無法做到的），反而是只在意名落孫山的落選人所承載的相對少量民意，言不成理。何況，澳大利亞塔斯曼尼亞州的制度設計，仍有值得商榷之處，理由如上所述。三、西方國家議席的遞補安排，大多數集中在政黨名單議席方面（選黨不選人的議席），而不及於分區直選議席（選人不選黨的議席）。分區直選議席如有出缺，仍通常用補選填補空缺。只有當政黨名單議席議員出缺時，才有可能採用遞補安排，按照政黨名單順序填補議席。這種情形跟目前港府的建議風馬牛不相及。由此可見，特區政府以「自動遞補」堵塞「變相公投」的建議，完全不能跟西方國家議會的遞補安排相提並論。如此混淆視聽，值得警惕。

「變相公投」永遠堵不住

畢竟，特區政府真正擔心的，恐怕不是浪費公帑，而是被中共敵視的「變相公投」行動。然而，即使按照目前特區政府的遞補建議，只要一直有公正、公開的全港性選舉，「變相公投」是永遠堵不住的。原因很簡單。舉例來說，每逢香港立法會正式換屆選舉，民主派議員也可以單獨或聯合提出單一政治議題，作為共同選舉政綱，發動新一輪「變相公投」，效果顯著，合理合法。只要泛民主派議員摒棄成見，團結一致，「變相公投」依然可以定期舉行，風雨無阻，港府和中共也會無可奈何。
轉自《動向》2011年6月號◇