財政司司長陳茂波2月28日發表了新一個年度的財政預算案，除了全面撤去執行了14年的樓宇買賣需求管理措施，即各種附加印花稅之外，就沒有多少亮點了。但在擴大發債這點上，確實值得香港市民特別留意。

面對去年低估了的財赤問題，財政司司長的策略也符合了筆者在這個專欄作出的兩個預計。首先，是政府利用會計方法，把香港今年公共財政赤字總額在數據上壓縮至只是1,016億元。這比較好睇，但也只是自欺欺人的數字遊戲。其次，政府還要盡可能把香港政府的財政儲備維持在政府總開支的12個月左右，畢竟這條方程式是之前幾位財政司司長都同意，也能堅持的。陳茂波又沒有足夠的理財理念及能力去提出新的方程式，就唯有盡力去跟了。

政府出現巨額赤字，是香港經濟根基受破壞的後果，這個破壞性的局面維持下去，香港過去年年都有意外之財，累積豐厚財政儲備的日子顯然已經成為過去。去年發表財政預算案的時候，財政司司長還樂觀地估計這個財政年度的GDP增長會達到3.5至5.5%，結果期望中的強勁復甦，或者所謂「返晒嚟」並沒有出現。早在財政年度的第三季中期，已經預計財政赤字在財政年度完結時會超過1,000億，筆者甚至估計會起碼1,500億，甚至去到2,000億也不令人意外。

財政司司長在預算案中預計到3月底財政年度完結時，財政赤字是1,016億元，但如果計算年度的政府收入及開支差額，政府已經有1,186億元的虧損。政府把發行債券得到的款項入帳，另外又把500億元從其它基金撥入政府的帳目，才得出1,016億元赤字這個較理想的數據，但政府的經營虧損其實是接近2,000億元。出現如此嚴重的赤字，大額財政儲備的局面自然難以維持。

如果政府要長遠達致平衡公共財政，首先要致力增加收入及減低開支，但這一個已經算是常識的方案已經變成了救不了近火的遠水。政府要做好門面功夫，唯有利用會計手段，其中一個方法就是把其它小金庫的資金回撥至政府帳戶，第二個方法就是發行債券。

把小金庫的錢回撥政府帳目，會計上當然沒有問題，但實質也顯示政府的財政儲備實力正在流失。舉例說，由2019/20年到2022/23年4年之間，政府便把之前撥入房委會帳目的房屋儲備金分4年重新撥回政府帳目。換言之，如果沒有這824億元，政府在帳面上的財政儲備其實已經跌到只得6,500億元左右，只等於政府不足11個月的總開支。

政府在財政有大量盈餘的年度，先後幾次把資金注入房屋儲備金，用意是穩定香港房屋委員會建設公屋的財政實力。這種做法也避免政府需要在一般性開支項目中承擔房委會的建屋開支。但到頭來又要把這些錢回撥給政府，意味着房委會將來要建設更多資助房屋，就有可能要靠政府在經營開支中作財政承擔了。那未來政府的開支壓力不是反為更大嗎？

從各種小金庫、基金、營運基金等等回撥給政府，其實也是帳面的數字遊戲，到頭來，公共政策的財政責任仍是在於政府。政府越是傾向利用這種手法來維持儲備的金額，從而達到以前歷任財政司司長定下的標準，也就可能吊詭地會削弱長遠公共財政的穩健性。

政府另一個減低公共財政赤字數額的手法，是發行債券。政府去年發出綠色債券，得到600多億元，令政府的帳面收入增加。但債券不是經營收入，而且是需要定期還款的，等於先使未來錢。發行債券之後，未來幾年的還款就要由到時的納稅人來承擔，這種向未來舉債的做法是否可取，始終是值得商榷的。

現在這一位財政司司長似乎覺得發債是一種比較容套取市場資金的手段。他任內已經多次發債，這份預算案也預先公布了未來5年仍是會大額發債，而且發債總額比過往5年大，明年就會為基建項目發行1,200億元債券。財政司司長美其名說這可以令市民對基建發展更有參與感，但這種說法似是而非。有幾多人會因為覺得需要承擔基建發展的責任而去買債券？更現實的理由，可能只是因為由政府發行的債券可以提供比較穩定的收益，風險也比較低。

基建項目的投資回報周期長，甚至可能沒有可以清楚量度的帳面回報，政府直接由庫房撥錢投資也好，透過發債去籌集發展資金也好，關鍵考慮因素不是短期的財政回報，而是要對未來的發展投下信心一票。香港今時今日的局面，究竟有幾多市民會向政府投下長遠信任的一票？又有幾多人會認為值得為難以清楚計算回報的基建投資？

當香港的前景越來越不明朗，包括本地市民及海外基金對政府、對香港經濟發展的信任感下跌的時候，政府要發行債券，難免就要把債券的息率調升到與風險相對應。即是說，為未來香港這個前景越來越不明朗的社會，作長遠的基建投資發行債券，肯定要付出較高的息率才有吸引力。

問題還在於為基建發債是一個很容易令政府上癮的方案，會令政府越來越倚賴。由2019/20至2023/24這5年之間，政府已經發債接近1,950億元，而且是逐年增加。根據財政司司長的說法，政府未來連續5年，即由2024/25到2028/29財政年度，都會發行債券，總額更會達到6,200億元，是之前5年發債總額的3倍多。10年間的發債總額，已經等於政府現時財政儲備總額。這不是倚賴是甚麼？這不是上癮是甚麼？

有關債券的息率，當然現時還難以說得準，但可以肯定的是當政府年年發債，每年累積的還款總承擔就會越高。到了幾年之後，發債借來那些錢的更高比例就要用於償還以前的債。到時，發債的目的就變成要以債養債，這樣的發債，與染上白粉癮本質上可能已經再沒有分別了。資金是需要成本的，成本與風險也必然會成正比。香港現時要倚賴發債，是否有點不合時宜？而承擔債務的，是已經失去了發言權的香港人，還有很多今天仍沒有發言權的社會新生代。◇

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