香港人很有可能需要破天荒面對連續5年出現公共財政赤字，餘下來的懸念，只在於現在這個財政年度的赤字究竟有幾巨大。過去幾個星期已經講過香港的公共財政收入情況，也是時候講一講公共開支了。

因為經常性開支的增長長期超越經常性收入的增長，香港公共財政的結構性失衡，其實不是始於今日。以前不至於爆雷，是因為香港的非經常性收入往往出現令人驚喜的局面。這是香港制度優勢造成的溢價，或者叫制度紅利。當非經常性收入失去了制度優勢的依托，驚喜便難再出現。如何把經常性收入提高，或者如何可以把經常性支出縮減，便成為調整香港財政結構失衡必須要做的手術。當「一國兩制」受到嚴重破壞，「國家安全」癌細胞又把香港的制度優勢完全摧毁之後，這個削減公共開支的手術便更不能不做，問題是做得來嗎？一個很容易就可以得出的答案是：很困難。

困難首先在於香港政府的開支分配。如果以政策項目來分類，先不講仍未有最後數字的2023/24財政年度，之前兩個財政年度的情況就很能清楚說明削減財政開支的困難。

在房屋政策上，因為資助房屋暫時仍然要看理論上要自給自足的房委會賬目，這方面暫且放下。先可以擴大看與房屋政策較相關的基建開支，再加上另外3個主要政策範圍，包括教育，社會福利、醫療衛生的開支情況。

在2021/22財政年度，這3個部份的開支是3,473億元，加上基建那841億元，總共便用了政府4,314億元，佔政府總開支的59.3%。到了2022/23年度，3個主要政策部門的總開支是3,947億元，加上基建那851億元，總共用去政府總開支的59.4%，相差只是0.1％。如果再看2023/24年度的開支預算，教育、社會福利及醫療衛生3項總共用去政府3,685億元，加上基建那887億元，便共用了4,572億元，佔政府總開支的60.1%。很明顯，這幾個部份的開支佔政府總開支的比例是相當穩定的，而且是穩定地高！削減這幾方面開支的空間也很小。

現時的教育政策是推行12年的免費基本教育，再加3年獲得大額津貼的學前教育，還有大比例高額資助的認可大學學位課程，也有部份專上學院得到政府資助提供副學位課程，這些都令香港教育政策的開支很難削減。幾年前，教育開支是政府開支最大佔比的環節，已經逐步變為只是三大板塊的老三了，但其總開支還是在增加，只是增幅比以前緩慢了一點。未來幾年的情況，看來大抵還會是如此。除非政府對現時的教育政策進行全盤的大改革，否則看不到有可能大幅度削減教育的整體開支。

醫療衛生政策的開支情況也大致是這樣。香港現時的醫療衛生制度承襲了社會醫療體系的特點，基本上全民受惠。在沒有全面社會醫療保險覆蓋的情況下，收費也只能維持在極低水平。在這一個以公共服務為主體的體系，私營醫療衛生部門一向所佔的比例都很低，也難以成為大眾的倚靠。就算政府在2019年終於推行了諮詢超過20年的「自願醫保計劃」，也沒有辦法減低公營醫療體系的承擔比例，私營醫療部份也沒有明顯的擴大。過去幾年，因為公私營部門的人手流失，已經造成了更嚴重的人手不足問題，香港政府撥款支持的公共醫療衛生服務，根本無法應付因為人口老化及公眾期望上升而急速膨脹的服務需求，服務的質素還在持續變壞，主要反映於輪候時間更長、服務質量轉差。在這種情況下，實在看不到政府有甚麼方法可以削減衛生醫療的開支，不增加開支反為才是問題。

社會福利在過去10多年增長急促，主要原因是在長者福利上面的增幅驚人。人口老化固然是一個因素，但更重要的是政府政策的錯誤，到現在已經成為一個積重難返的老大難。多年來，政府拒絕考慮包括筆者在內的很多人的建議，不去研究如何穩定社會福利開支的資金來源。林鄭月娥作政務司長的時候，拒絕考慮逐步設立供款性的全民退休保障計劃，反為推出形式上是隨收隨支，即每年直接由政府一般性賬目撥錢支付的老人金計劃，令社會福利開支進一步急速增長。林鄭月娥完全沒有抱持一種對未來負責任的態度，這是他個人的品格及水平問題，長期的政策慣性也是問題。在完全不考慮為社會福利政策及服務開源的情況下，造成今天的尾大不掉局面。到了這一、兩年，因為青壯人口移民而造成人口進一步老化，經濟情況也不理想，難道政府現在可以進行改革？可能性顯然是很低的。換言之，社會福利開支也是難以削減。社會福利開支偏重於政府派發福利金，也令到很多服務項目多年來都沒有實質的增長。政府還可以削減甚麼？

三大政策板塊的開支減無可減，就算不計算基建開支，這三大板塊已經用去了政府總開支的一半。政府現在還想硬着頭皮，打腫面充闊，要繼續投放巨額資金搞人工島、明日大嶼及北部都會計劃。如果政府堅持要幾個項目同時上馬，除非政府成功舉債，或者發行更多不同名目的債券，否則基建開支也不會降低，還會大幅度增加。

上面談到這4個部份，過去兩年共佔政府總開支的接近六成，現在這個年度的預算更是稍微超過六成。如果這六成動不得，甚至可能還會增加，政府難道可以在佔開支比例較低的經濟事務、保安事務、環境及食物、或其它項目上大幅度削減開支？這方面的空間顯然也是很小的。

香港今天的公共財政問題，關鍵可能還不在於連續5年出現赤字，而是整個財政結構的失衡。收入在下跌，開支減不了。下個星期當新一年度的財政預算案發表的時候時，財政司長又會憑甚麼像過去幾個月般故作樂觀？◇

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