賣地收入大減 習「保基層運轉」遇大挑戰

在中國，公務員這個職業是令不少人羨慕的「金飯碗」，作爲維持中共體制運行的重要部分，不僅收入有保證，福利和待遇也十分優厚。今年更有超過200萬名中國人爭搶約3萬個公務員職位。但近日，中國一些最富裕的省份都傳出公務員減薪消息，中共「保基層運轉」的目標面臨基層人心浮動的挑戰。

今年12月6日，中共總書記習近平主持中共中央經濟會議，會上再提「六穩」、「六保」任務。六穩是「穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期」；「六保」是「保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉」。

「六保」中哪一保最重要？自媒體人石山在今年12月9日時政評論節目《有冇搞錯》中表示，這個問題不同的人有不同的角度和看法。對普通老百姓來說，就業、民生是最重要的；對企業來說，市場主體和產業鏈穩定是最重要的；對政府來說，糧食能源安全，當然是最重要的。對於中共政權來說，「保基層運轉」，恐怕才是最重要問題。

當下全球經濟都不景氣，2022年中國的公務員招聘競爭也更激烈。據中共公務員局上月公布，今年共有超過212萬人通過資格審查，平均68人爭一職位。西藏郵政管理局的一個科員的職位，竟然有2萬人報名爭搶。不過，最近自媒體上出現江蘇、浙江、廣東、福建以及上海等省市公務員減薪的消息，降幅高達兩成半到三成。

目前，江蘇、浙江的公務員績效獎被「砍」；廣東有地區已停發公務員補貼，只發基本工資。官媒報導中，中紀委甚至鼓勵公務員下班後開滴滴、送外賣賺錢。

大紀元記者對此消息訪問上述省市公務員，發現除上海之外，幾個省的受訪公務員均表示當地已經開始降薪，只是減薪幅度在同一個省不同的城市中也各有不同。

地方收入中土地財政占比大

要保基層運轉，就需要充分的可支配財力。

1994年中共實施分稅制改革之後，將體現國家主權的稅種劃為中央收入，如關稅、進口環節稅收等；將稅基較為穩定和地域化屬性明顯的稅種劃為地方收入，如房產稅、市政稅等；將稅基流動性較強、地區間分布不均衡的稅種劃為中央收入或中央按照較高的比例分享，如增值稅、企業所得稅等。

地方公務員的工資要依靠地方財政。地方政府收入分成兩部分，除了來自中央政府的轉移支付資金，以及與中央共享的增值稅、企業所得稅和個人所得稅之外，地方政府的主要收入都來自房產稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設稅、土地增值稅、環境保護稅、資源稅、印花稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、教育費附加等地方固定收入。

而其中，土地出讓收入在分稅制改革後就逐漸成爲了地方政府最大的收入來源。

據網易自媒體平台用戶搜集中國財政數據，2021年上半年，中國上半年土地出讓收入3.44萬億元（5400億美元），占地方財政6.25萬億元（9827億美元）收入的55%、占全中國10萬億元（1.57萬億美元）稅收的34%。

據粵開證券股份有限公司今年11月2日發布的一份研究報告，2020年，中國土地出讓收入規模達到8.4萬億元（1.32萬億美元），相當於中國GDP的8.3%，較2009年提高了4.2個百分點。2019年中國房地產行業稅收為2.6萬億元（4088億美元），全國土地出讓收入為7.1萬億元（1.12萬億美元），兩者合計相當於一般公共預算和政府性基金預算之和的35.2%。

分區域來看，東部地區經濟發達、人口流入、土地市場供需旺盛，土地出讓收入在地方綜合財力中的占比也較高。2020年，江蘇、浙江、廣東3省土地出讓收入均超過8000億元（1258億美元），浙江、江蘇、福建、山東、廣東、重慶6個省市對土地財政較為依賴，土地出讓收入占各地綜合財力比重分別為51.9%、46.9%、40.3%、38.7%、33.8%和32%。

土地出讓收入大跌

粵開證券的報告還顯示，2021年三季度以來，中國的土地市場降溫，需求下降，總體呈現量價齊跌，具體表現在三方面：地方土地出讓收入大跌，非重點城市的土地拍賣遇冷；土地流拍撤牌率升高；土地溢價率快速走低。

今年第三季度，中國300個城市的住宅用土地出讓金同比降幅達到36.6%，全國土地出讓收入同比下降9.6%。20個重點城市第二批集中供地流拍撤牌率高達31.8%，較首批提高25.3個百分點。其中北京、廣州流拍率分別達到60.5%和52.1%。

今年9月，中國300城市住宅用地平均溢價率為4.1%，較去年同期下降10.8個百分點。同時，20個重點城市第二批集中供地平均溢價率為4.2%，較首批下降10.3個百分點。

此外，信貸收緊等政策也導致房市遇冷，房地產相關稅收也受到影響。地方政府固定收入減少，公務員的收入也勢必受到影響。

對土地依賴度高地區開始降薪

此次傳出降薪消息的省市，據粵開證券的報告分類，都是高土地依賴度、低負債地區。

對地方政府來說，土地財政收入不僅是地方政府舉借債務的擔保，也是償還地方政府債務的重要資金來源。粵開的報告根據土地財政依賴度和債務率高低，將2020年的中國各省市分為四類。土地出讓收入依賴度高於24%（中位數）為高土地依賴度，債務率高於100%（國際警戒線）定義為高債務率。

第一類是高土地依賴度、高債務率地區，以天津、貴州、湖南、廣西、福建為代表。土地市場降溫的主要影響在地方政府以及轄區內城投平台的融資能力下降，債務還本付息上升。

第二類是高土地依賴度、低債務率地區，以浙江、江蘇、山東、廣東、上海等沿海省份為典型代表。也是最近傳出公務員降薪消息的地區。這些地區土地財政收入的用途更多是直接用於城市的基礎設施建設，或者注資成立地方融資平台，因此土地市場降溫對這些省份的影響更多的體現在投資端。

第三類是低土地依賴度、低債務率地區，以西藏、江西、甘肅、山西為典型代表，受土地市場降溫的影響相對較小。

第四類是低土地依賴度、高債務率地區，以青海、寧夏、遼寧、內蒙古等西部和東北省份為代表，相關地區經濟發展放緩，人口流出，無法通過賣地增加收入，只能通過發債緩解收支壓力。

土地財政與地方政府高負債

中國的土地財政有其歷史背景，而1994年的分稅制改革就是一個分水嶺。

根據中達證券今年7月份的報告，在分稅制改革前的1993年，地方財政收入占比78%；改革後的1994年，地方政府收入占比驟降為44.3%。但1994年地方支出占比為69.71%，1993年為71.74%。分稅制後，地方稅主體增值稅75%劃給中央，地方政府就要尋找自由度更高的收入來源，土地財政即產生於此時。

另外，當時房地產和建築業是繳納營業稅的主力，而營改增前營業稅是地方獨享稅種，土地開發經營過程也會產生其它稅費。同時，土地財政也與投資拉動型模式相輔相成，土地金融紅利的釋放能夠支撐地方經濟與財政實力快速增長。

而分稅制改革與投資拉動經濟模式也促成了城投的產生。地方政府會以部分土地出讓金作為資本金成立一些從事城市建設的公司；這些公司的資金來源除資本金外，很大一部分來自土地抵押貸款。隨著基建的增加，城市人口和產業通常也相應成長，帶來土地升值、地方收入增長，這反過來又擴大了投資和征地規模。這實際上就是過去20余年地方政府經濟發展的核心模式。

時至今日，土地財政與城投仍是地方財政體系運轉的關鍵和信用擴張的錨。

隨著中國人口紅利消失，房地產市場風險加劇，高企的地方政府債務也引起了外界擔憂。

根據彭博引用高盛的一份報告，截至2020年底，中國地方政府融資平台的債務總額從2013年的16萬億元（2.51萬億美元）增至約53萬億元（8.2萬億美元），這相當於中國GDP的52%，而且高於中共官方公布的債務餘額。

推動地方朝稅收收入爲主發展

面對這種情況，習近平當局目前希望地方政府能由出讓收入爲主轉向稅收收入爲主。一個措施就是推動房產稅的試點。

經濟學家程曉農10月份接受新唐人採訪時表示，中共突然推動房產稅的目的有兩個：一是擠壓房地產泡沫，避免整個經濟被房地產泡沫綁架的困局；二是為地方財政提供替代賣地收入的穩定新稅源。

據《華爾街日報》引述消息指，習近平全面開徵房地產稅的思路遭遇黨內強大阻力，很多高官權貴本身擁有多項物業，涉重大利益調整。

事實上，中國城市居民擁有的房屋，並不包括土地價格，而只有七十年的土地使用權。而房屋增值，大部分其實是土地增值形成的。因此，中國民眾也普遍反對政府徵收房地產資產稅的計畫。

粵開證券研究報告認爲，未來中國地方政府比拼的不再是土地多寡和政策優惠程度，而是地方政府統籌治理的能力，以及激活企業和高技能人口積極性的能力。

但無論如何，在經濟持續下行，以及房地產市場泡沫爆破的時候，中國政府，尤其是總開支佔比達到八成五的各地方政府財政壓力極大。公務員減薪，或許只是政府收縮開支的開始。未來，缺錢的地方政府，如何保證「基層運作」將面臨巨大挑戰。

（記者王佳宜對此文有貢獻）
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