最近，中國通過《海上交通安全法》的修訂，9月1日開始實施，引起極大關注。中國和海外媒體聚焦於修訂的法律中，規定外國籍的潛水艇、核動力等船舶的限制，等於限制外國軍艦的所謂無害通過。
當然，大家都認為這是針對美國而設。但實際上，我認為《海上交通安全法》並非有這麼明確的針對性。不過，這個法條修訂出來之後，確實會造成一定的模糊空間。但根本上，這個修訂之所以引起廣泛的關注，還是因為這個區域局勢的緊張，尤其是各國頻繁的軍事活動。
《海上交通安全法》針對誰？
為甚麼我認為這次修訂並非針對美國呢？
這次《海上交通安全法》的修訂，其中的第五十四條是這樣規定的：下列外國籍船舶進出中華人民共和國領海，應當向海事管理機構報告：
（一）潛水器；
（二）核動力船舶；
（三）載運放射性物質或者其它有毒有害物質的船舶；
（四）法律、行政法規或者國務院規定的可能危及中華人民共和國海上交通安全的其它船舶。
當然，外國的潛水器和核動力船舶，一定讓人想起軍艦，包括潛水艇和美國的航母。潛水器當然包括潛水艇，但外國潛水器，包括無人的自動駕駛的潛水器。尤其是進入中國領海的，恐怕大多是軍用的裝備，而核動力船舶就更是明顯了，比如美國海軍潛水艇，以及尼米茲級的航母，都是核動力。其它民用船舶，好像還沒見過核動力的。
所以大家覺得，這一條是針對美國海軍的。美國一直堅持一個海軍「無害通過」的原則，就是軍用船隻可以通過別國的領海，所以引起大家的聯想。
回顧1992年《領海及毗連區法》
但實際上，中國1992年通過的《領海及毗連區法》，對這一點規定得更為詳細，根本就是直接明說，外國軍用船隻進入領海，必須經過中國批准。
中國《領海及毗連區法》第六條規定，「外國非軍用船舶，享有依法無害通過中華人民共和國領海的權利」。但是，「外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准。」
還有第七條，「外國潛水艇和其它潛水器通過中華人民共和國領海，必須在海面航行，並展示其旗幟。」
第八條「外國核動力船舶和載運核物質、有毒物質或者其它危險物質的船舶通過中華人民共和國領海，必須持有有關證書，並採取特別預防措施。」這一條在這次《海上交通法》的修訂上，變成必須向中國海事部門報告。
所以，這次《海上交通安全法》，實際上是一個對中國《領海及毗連區法》執行操作的法律，大體而言，並沒有超越1992年的範圍。
這麼多年以來，美國軍艦也沒有在不報告的情況下，私自去「無害通過」中國領海的情況出現。唯一的例外是在西沙群島，就是美國軍艦每個月例行的南海自由航行行動，穿越西沙群島永興島12海里區域，因為美國不認可中國在西沙群島的領海權利。
海權概念
關於海權，有幾個主要的概念，一個是內水，一個是領海，還有就是毗連區和專屬經濟海域。泛泛來說，這些都是屬於主權國的管轄區域。這次中國修訂《海上交通安全法》，是把以前的近海水域，擴展到管轄區域。廣義來說，這等於明確了中國海事管轄擴展到專屬經濟海域。
領海，是海岸線以外12海里（約22公里），這個範圍內都是主權範圍，和國土一樣的。內水的概念稍微複雜一點，因為海岸並不是一條直線，比如說中國的遼東半島和膠東半島，這兩個半島連成直線，作為一個基準線，稱謂海岸基準線，基準線以外12海里是領海，基準線以內的海域就是內水。所以大致說吧，就是遼寧大連和山東威海兩個城市畫一條直線，裏面的渤海就是中國內水，當然就是中國領土了，這條直線向外12海里，就是領海。
12海里領海外面再加12海里，就是毗連區，這個區域雖然不是領海，但對相關國家的安全有很大的關係，所以航行受到一定的監控和管制。再往外的200海里，是經濟專屬海域。主權國對這個區域的關係，不超過經濟範圍，軍艦通過當然不在這個範圍之內。
比如說台灣海峽，假設它150公里寬，東邊22公里是領海，另外22公里是毗連區，總共是大概44公里，如果美國軍艦在中線穿越台灣海峽，實際上是走在公海裏面的，並未侵害任何國家的領海。
當然，如果中共認為台灣是中華人民共和國領土，再按照自己設定的領海基準線，那麼台灣海峽可能就變成所謂的「內水」了，這樣別國的軍艦就不能進入，這又另當別論。
但是歷史上並非如此，所以中共總是抗議，卻又沒有法理依據去限制美國軍艦穿越台海。
海上政治角力
我認為，整個這次《海上交通安全法》最大的問題，和以前一樣，在於「領海」。甚麼地方是領海？這個是關鍵所在。西沙群島，比如永興島周邊海域是不是領海，這個有很大爭議，中國說是，別的國家則不承認。美國軍艦每個月穿過這片海域一次，意思是不承認；中國也每次都宣布「警告驅離」，意思是我們處置了，執行主權管理了。大家玩的都是政治、法律遊戲，為以後討價還價打基礎。
西沙群島中面積最大的是永興島，原本不到2平方公里，後來填島加在一起總共面積約3平方公里多。國際法庭仲裁中，不承認永興島是「島」，所以不具有領海的資格。從地理的角度看，這個當然是島，但國際法中，關於島的確定還要有其它因素，包括永久居民、淡水等等。
海洋管轄權，包括行政管轄和司法管轄。以前，永興島沒有永久居民，談不上對周邊海域的行政管轄，更談不上司法管轄了。所以後來中國把海南島的兩戶漁民搬到永興島上作為永久居民，然後設立三沙市，管轄居民兩戶十多個人。三沙市麻雀雖小五臟俱全，黨委、市政府、法院、檢察院、武警都有，加起來三四百人的政府機構，管理十多個居民。
此舉目的，就是要落實行政管轄和司法管轄權力。還有淡水的問題，中國用太陽能建置海水淡化設備，號稱有淡水了。行政權有了，司法權有了，淡水有了，永久居民也有了。
所以中國堅持，永興島就是一個海洋法意義上的「島」，用意其實很清楚，就是有領海的資格。
西沙群島和南中國海裏面很多地理意義上的「島」都有爭議，比如越南稱西沙群島是黃沙群島。
美國一直強調，在西沙群島主權歸屬問題上不持有立場，各爭議國自己去解決，美國不管，但是不能損害南中國海的航行自由。
圖為中共在南海建立人造島嶼。（Digital Globe/AFP/Getty Images）
南海局勢緊張
南中國海這片海域，自古沒有人控制，非要說有人控制的話，古代阿拉伯人，後來西班牙和葡萄牙人，以及中國的明朝和後來英國、法國，都曾經稱霸這一海域，但談不上控制。二次世界大戰中，美國人控制這片海域。比如說南中國海中最大島嶼是太平島，最早就是美國海軍設立秘密基地的，現在由台灣控制。
自二戰以來，控制這片海域的其實只有一個國家，就是美國。雖然美國現在在周邊沒有一片土地，但美國控制這片海域，這是毫無疑問的。
1974年，中國和南越打西沙海戰，奪回了西沙群島，美國雖然是南越的軍事盟邦，但並未出兵幫助南越，其實是幫助中國取得了西沙群島。我認為當時中國和美國有一個默契，甚至是有一個秘密協議，美國不想西沙落入越共手中，因為如果落入越共手中，最後可能就落入蘇聯手中，美國的南海霸權就受威脅了。
這說明美國為甚麼特別在乎，中共在南中國海填島和軍事化的動作，因為這個大概是當年大家協議的一部份。事實上，中共在西沙，很長時間內除了武警之外，沒有任何軍事設施，就是沒有任何中遠程投射的軍事部署，最厲害的只是機關鎗而已。
現在，中共在南中國海有機場，還部署導彈，等於控制了很大一片海域，加上中國地圖的九段線，等於是把大部份南中國海劃入自己的勢力範圍。這其實就是把美國在這個地區的控制權搶過來了，這是南海局勢緊張的真正原因。
當然，和中共有關的軍事緊張局勢，南海只是其中一個，還有台灣，還有釣魚台，還有中印邊境等等。其中台灣海峽的衝突，是最令全球關注的。
軍演升高對峙
最近以來，美、日、印度和澳洲四國安全機制開始運行了，聯合軍事演習不斷，其他包括英國也加入，周邊有三個航母戰鬥群，外加日本和澳洲的兩個輕航母，以及美國和澳洲的三個兩棲攻擊艦群，基本上世界上最大的海軍力量其實正在南中國海和西太平洋聚集。如果只計算海空軍的軍力，全球一半以上的軍事力量在這裏集中，而且發生對峙，情況是越來越緊張，這個趨勢非常明顯。
目前，南中國海已成為中美緊張關係眾多導火線之一，美國政府拒絕接受北京在資源豐富的南海提出的非法領土主張。
正是在這個背景之下，中國的這個《海上交通安全法》修訂，才會引起如此大的關注。敵意越強，各方神經越緊繃，對方的一舉一動都可能引起誤判，發生意外的可能性也就會越來越大，當然也就越來越危險了。◇
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