三公九卿：秦始皇如何管理第一個大一統帝國

秦始皇二十六年，秦滅六國，天下一統。

從前，秦王管的主要是秦國，而如今擺在嬴政面前的，卻是從關中一直延伸到燕趙、齊魯、荊楚和嶺南的一個龐大帝國。天下分為三十六郡，地方每天都有公文、案件、賦稅、軍情送往咸陽；官員要任免，軍隊要調動，道路要修築，糧食要轉運，法律要執行。

皇帝不可能一個人辦完這些事情。

秦朝於是建立起一套以皇帝為最高核心、中央官署分工辦事、郡縣逐級治理地方的官僚體系。後世常用「三公九卿」概括秦朝中央官制。丞相協助皇帝處理天下政務，太尉掌軍事，御史大夫掌監察；下面還有一批各司其職的高級官員。

後來中國兩千年的官制改了又改，宰相、尚書、中書、門下、六部、樞密院、內閣、軍機處相繼登場，其中許多制度，都可以一路追溯到秦漢帝國建立中央官僚政府的時代。

丞相：皇帝下面的百官之長

秦朝中央最引人注目的官，首先是丞相。

《漢書·百官公卿表》追述秦制時說：「相國、丞相，皆秦官，金印紫綬，掌丞天子助理萬機。」「丞」有輔佐之意。所謂「助理萬機」，就是協助天子處理紛繁的國家政務。

秦始皇時最著名的丞相，自然是李斯。

李斯像。（公有領域）

其中第一件大事，就是天下那麼大，究竟怎麼管。丞相王綰等人提出，燕、齊、楚距離太遠，不分封諸王恐怕難以控制，建議把皇帝的兒子分封到各地。

李斯表示反對。他認為周朝當初分封大量宗室子弟，時間一久，血緣關係疏遠，諸侯互相攻伐，天子也無法禁止。如今好不容易統一天下，再分封諸侯，等於重新埋下割據的種子。

秦始皇細細一想，最終採納了李斯的意見。於是秦朝在全國推行郡縣制。

皇帝下面的丞相，參與的正是這樣的國家大政。

太尉：名義上的軍事首腦

政務之外，還有軍隊。

秦國能滅六國，靠的是一支龐大的軍隊。王翦率六十萬秦軍伐楚，蒙恬後來又領三十萬大軍北擊匈奴。統一之後，帝國仍然需要北防匈奴，南略嶺南。

大將軍王翦像。（公有領域）

按照秦漢官制，最高軍事職位是太尉。《漢書·百官公卿表》說：「太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。」按照制度設計，太尉那就應該是中央最高軍事官員。

但秦朝軍權的最高來源仍然是皇帝。真正出征時，由皇帝任命將領領兵。王翦、王賁、蒙恬這些名將手握重兵，是因為接受皇帝命令出征，而不是因為他們擔任太尉。

御史大夫：專門盯著百官

三公之中還有一個今天看來頗為特殊的職位：御史大夫。

《漢書·百官公卿表》記載：「御史大夫，秦官，位上卿，銀印青綬，掌副丞相。」御史大夫既是丞相的重要副手，同時又掌監察百官，在這方面有些類似今天的台灣監察院院長。

馮劫就是秦始皇時一位著名的御史大夫。秦剛剛統一天下的那一年，秦王嬴政認為自己「德兼三皇，功過五帝」，原來的「王」已不足以稱呼自己，於是召集丞相王綰、御史大夫馮劫、廷尉李斯等人商議新的尊號。這說明秦帝國建立之初，御史大夫已身居中央最高決策層。

這個官職後來影響非常深遠。漢代繼續設御史大夫，後來又逐漸發展出御史台等監察機構，負責彈劾官員。到了唐宋明清，「御史」仍然是一個非常有辨識度的官名。

御史的品級未必最高，卻可以糾察官員、彈劾權貴。中國古代官僚制度裏那套延續兩千多年的監察系統，在秦漢時期已經可以看到清楚的輪廓。

三公下面 還有「九卿」

皇帝身邊當然不可能只有三個大臣。三公之下，還有後世通常所說的「九卿」。

不過「九卿」並不意味著歷朝歷代永遠固定只有九個官，也不能把秦朝九卿機械地理解成今天九個「部長」。秦漢中央官制本來就帶有很濃厚的宮廷色彩——國家的事情和皇帝家的事情，常常混在一起。

秦朝中央官制「九卿」示意圖。（Copilot AI製圖）

比如奉常，後來漢景帝時改稱太常，掌宗廟禮儀。郎中令掌宮殿門戶，皇帝身邊的郎官、侍從多歸其統屬，後來改稱光祿勳。衛尉掌宮門警衛。太僕掌皇帝車馬。廷尉掌刑獄，是中央重要的司法官。

典客掌諸侯及少數民族等事務，後來稱大鴻臚。宗正掌皇族宗室事務。治粟內史掌穀貨，也就是國家財政、糧食方面的重要官員。少府掌山海池澤之稅以及王室所需的各種財物和工匠。

把這些官職排在一起看，就會發現一個很有意思的現象。宗廟祭祀有人管，皇帝的車馬有人管，宮門有人管，司法有人管，國家糧食財政有人管，皇族有人管，皇帝自己的財產也有人管。

這還不是後世成熟的「六部」。它更像一套從秦王宮廷逐漸擴展而成的帝國中央政府。

國家的錢和皇帝的錢 不是一個口袋

九卿裏尤其值得注意的是治粟內史和少府。治粟內史掌國家穀貨財政；少府掌管的則更多是供皇帝和宮廷使用的財物。也就是說，秦漢時代已經能看到「國家財政」與「王室財政」在機構上的區分。

這個區分對理解後來中國官制很有用。皇帝富有天下，並不等於所有國庫收入都可以看成皇帝自己的私房錢。國家軍隊、官員俸祿、工程建設、糧食轉運都有相應的財政系統；皇宮自身的日常供應，又有另一套官署管理。

咸陽的一道命令 怎麼傳到千里之外？

中央官員安排好了，還有一個更大的問題：地方怎麼辦？

秦始皇沒有把天下重新分封給自己的兄弟兒子，而是設郡縣。《史記》記載，秦朝統一之初「分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。」

這一句話裏就有三套官員：郡守掌一郡行政，是地方最高行政長官；郡尉掌一郡軍事；監御史負責監察。

郡下面再設縣。人口較多的縣，其長官稱令；較小的縣稱長。這些地方官不是世襲諸侯，朝廷可以任命，也可以調走。

假如一個人生活在秦朝會稽郡的一個縣裏，他面對的首先是縣廷；重要政務逐級上報到郡，再由郡與中央發生聯繫。反過來，咸陽發出的政令也通過這套官僚系統逐級傳到地方。

也就是說，到了秦朝，皇帝不用把自己的兒子分封到各地做王，也能把命令送到帝國各郡縣。

李斯每天究竟在管甚麼？

再回頭看丞相李斯，這個職位就容易理解了。地方郡縣不斷把政務送往中央，中央各官署又各有分工。丞相處在皇帝之下的行政中樞，協助皇帝總理政務。

統一文字、統一度量衡、修馳道、巡行天下、處理郡縣事務，秦帝國建立後的大量政令，都需要龐大的官僚系統執行。

《史記·李斯列傳》記載李斯後來位至丞相，兒子們也多娶秦國公主，女兒則嫁給秦國公子。李斯一家一度顯赫至極。秦始皇死在沙丘後，這位帝國丞相又與趙高一起捲入了皇位繼承之爭。

幾年後，李斯本人被腰斬於咸陽。秦帝國也很快滅亡。但是秦建立的郡縣制以及中央官僚體系並沒有隨著一起消失。

漢朝建立後，大量承襲秦制。《漢書》說得很直接：「漢因循而不革。」漢代仍有丞相、太尉、御史大夫，仍有一整套中央官署，也仍以郡縣治理廣大地區。

只是皇帝很快又遇到了一個新的問題。丞相身為百官之長，權力太大怎麼辦？漢武帝后來找到了一個解決辦法，而中國古代中央政府的權力結構，也由此開始了下一輪變化。（未完待續）#

參考資料

司馬遷《史記》卷六〈秦始皇本紀〉、卷八十七〈李斯列傳〉
班固《漢書》卷十九上〈百官公卿表上〉等。