近十多年來，中國投資在美國增長迅速，但這些中企也給美國帶來挑戰，部份中企威脅美國國家安全。美國在面對此類挑戰時，有什麼樣的舉措，又是如何執行的呢？

近日，美國負責國家安全的助理司法部長約翰・C・德默斯（John C. Demers）在美國外國投資委員會全國會議上發表主題為「合規和執法」的演講。他在演講中詳細介紹司法部國家安全局外國投資審查方面的工作，並提及了中國電信可能被吊銷執照的原因。他表示，美國會儘一切努力幫助外國公司合規運作，但如果美國確認外國公司無法被信任，那麼美國的首要工作就是保護美國的國家安全利益。

美國越來越關注合規和執法

根據美國經濟諮詢公司榮鼎諮詢（Rhodium Group）2016年12月的一份報告，最近幾年，中國公司投資美國發展迅速，從2008年之前年均不到5億美元，到2015年達到了153億美元。到2015年底，共有近2,000家中國公司子公司遍佈全美47個州。

但中國公司的投資也給美國帶來了挑戰。德默斯在其演講中介紹，雖然美國很少阻止外國投資交易，但此舉並非意味著這些投資「不會構成國家安全風險」。美國司法部成功地與公司合作，通過制定緩解措施，與公司達成緩解協議並進行合規監控，從而降低了這種風險。

不過，德默斯也表示，自2012年以來，由司法部監控的緩解協議數量幾乎翻了一番，而且這種上升趨勢沒有減弱的跡象。

美國建立緩解機制 不合規須強制執法

德默斯介紹，美國與外國投資有關的緩解活動主要在兩個跨機構小組之間展開：（1）美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，簡稱CFIUS，美外資委）；（2）新成立的美國外國參與電信服務業評估委員會（Committee for the Assessment of Foreign Participation in the United States Telecommunications Services Sector，簡稱CAFPUSTSS），又被稱為「電信團隊」（Team Telecom）。

德默斯介紹，美國在應對與外國投資有關的國家安全風險方面有兩項重大改革，即通過了《外國投資風險審核現代化法令》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act，簡稱FIRRMA，福爾馬令）和《電信團隊行政命令》（Team Telecom Executive Order）。這兩項重大改革擴展了授權，並對緩解協議提出了有效、可驗證和可執行的要求。

德默斯表示，司法部通過《福爾馬令》所規定的框架評估所有緩解協議，包括確定潛在的義務和承諾將如何在現實世界中兌現。鑑於當事方和促成交易的動機，協議是否合理評估了有效性？是否可以驗證協議的合規性？協議條款是否能進行有意義的監控？如果需要，是否可以強制執行？

當一方嚴重違反緩解協議或命令時，《福爾馬令》會給予新的授權以補充現有的施加民事處罰或重新啟動交易審查的權力。

《福爾馬令》還要求美外資委審查現有的緩解協議或條件，以確定是否應該對其進行修改、淘汰或終止。

特朗普總統在2020年4月簽署的《電信團隊行政命令》則正式確定並改善了「電信團隊」（美國外國參與電信服務業評估委員會）的工作，該委員會將就與滿足特定外國所有權和控制權門檻的電信許可證申請有關的國家安全和法律執行問題，向美國聯邦通信委員會（FCC）提供建議，包括提出撤銷許可證的建議。

除了兩大跨機構組織，美國司法部國家安全局下屬的外國投資審查處（Foreign Investment Review Section，簡稱FIRS）也在最近重組和擴展。德默斯承認，在某些情況下，如果合作方不合規，就有必要採取更對抗性行動來優先保護美國的國家安全，也就是過渡到強制執行，包括尋求法律制裁。

內外監督 實地訪查 確保公司能合規

德默斯介紹，有效的緩解協議必須針對每筆交易確定獨特的需求和風險來進行量身定製。但有效的緩解協議也有一些共同特徵，那就是內部合規監督、外部合規監督，以及規定與監督機構的會談，即就緩解協議中涉及重大義務的方方面面應該進行透明、及時的溝通。

德默斯表示，進行深入的實地查訪是司法部監督協議合規的核心工作。這種查訪全面而深入，其中包括與主要官員和員工進行討論，對物理場所進行檢查，以及相關技術或安全功能的演示。在實地查訪時，司法部的監督人員經常由行業專家陪同，包括聯邦調查局特工和其他能夠發揮專業知識的人員。德默斯透露，僅去年一年，司法部就進行了大約35次實地查訪。

他還指出，當這些被審核的公司擁抱「合規文化」，或者「誠信文化」，即當所有員工都可以有自由舉報問題的通道，而不必擔心報復時，內部安全總監和管理人員對緩解協議的合規來說是最有效的。

不可信任 中國電信被建議吊銷執照

但是，不幸的是，部份中國公司並沒有這樣的「合規文化」或「誠信文化」，最後無法通過審核，從而美方阻止投資交易。

德默斯強調指出：「要使緩解協議成為一項可行的選擇，我們必須確信，與我們合作的一方是可信任的。如果我們有理由相信合作方會違反緩解協議，那麼我們就不會簽協議，並希望我們的監控機制能夠捕捉到所有的違規行為；更確切地說，我們別無選擇，只能阻止交易。」

他介紹了有關對中共國有企業中國電信在美國子公司「中國電信美洲公司」（China Telecom （Americas） Corporation）的執法活動。

美國行政部門機構發現與中國電信營運相關的重大且不可接受的國家安全和執法風險，跨機構小組「電信團隊」於2020年4月向聯邦通信委員會提出吊銷其許可證的建議，原因與中國電信未能遵守2007年的緩解協議有關。

其它原因還包括：中國電信關於美國記錄的存儲及其網絡安全政策存在不準確陳述；中國電信的營運也為中共政府行為人提供機會參與惡意網絡活動，促成經濟間諜活動，並導致美國通信的中斷和誤轉。

FCC採納了司法部的建議，4月24日，FCC不僅向中國電信的美國子公司發佈命令，而且還向中國聯通美洲公司、太平洋網絡公司（Pacific Networks）和信通電話（ComNet）發出命令，要求他們在30天之內提供不受中共政府控制的證據，以及提供他們為什麼不應該被撤銷其在美國境內營運許可證的理由。

《政治客》報道認為，這些命令可能會讓FCC吊銷這些中國電信公司及其子公司的營業執照，從而有效地將這些提供商趕出美國。FCC去年拒絕了中移動的申請。

美國司法部國家安全局副總檢察長亞當・希基（Adam Hickey）此前告訴《政治客》：「我們制定了一些基本原則來評估一家公司是否應獲得執照。對中國移動來說是真實的事情，在很多方面對中國電信來說也是真實的，對其它公司來說也將同樣如此。一旦我們做出了這樣的結論，如果FCC拒絕了中國移動的申請，那他們也開始這樣要求其它這類營運商或供應商，對我來說是順理成章的。」

德默斯表示，美國司法部的外國投資審查處通過其緩解監控程序發現了這些合規問題。結果，行政部門的機構得出結論，通過附加緩解條款已無法緩解與中國電信國際214條授權相關的國家安全和執法風險。

6月30日，美國聯邦通信委員會正式指定華為和中興通訊對美國國家安全構成威脅，禁止美國公司動用83億美元的政府資金，從這些公司購買設備。#

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