9月14日,在二度延審後,美國國會參議院外交關係委員會通過《台灣政策法》。該法案事關美國對台實質定位與台美關係的重大變化,例如,將台灣等同於「主要非北約盟友」,在四年內向台灣提供45億美元的國防援助(第五年再加20億美元),建立制裁制度以懲罰北京對台灣的任何敵對行動等等。

這被視為1979年以來,最全面重整美國對台政策的法案。當前,中共對台威脅大幅提升,台海陰雲密布;美、台內部在如何應對上頗有分歧,《台灣政策法》的立法前景尚存變數。本文就此做三點分析。

第一,國會內部以及國會與拜登政府就《台灣政策法》達成一致,困難猶存

《台灣政策法》應屬兩黨共識,其主要發起人分別是參議院外交關係委員會主席、民主黨議員梅南德茲(Bob Menendez)和共和黨參議員格雷厄姆(Lindsey Graham)。兩人是中共的長期批評者,2022年4月訪問台灣後,6月即提出該法案。

現在的問題是,議員在幫台灣方面比白宮走得更遠。雖然,梅南德茲強調,法案不會改變美國目前對台政策,而是更清晰傳達美國協助台灣的意願,包括在國際空間等諸多面向;但是,恰如台灣學者所稱,《台灣政策法》是「最清晰的模糊」(the most clear ambiguity),「距離徹底動搖『戰略模糊』還差一小步,那一步就是把台灣主權象徵推到極致。」而拜登政府仍希望維持對台政策的「戰略模糊」,其中包括顧慮到中共的反應。白宮也一直在做國會的工作。

例如,9月7日,總統安全顧問沙利文公開出面說,「關於我們如何加強對台灣的安全援助,該立法中有一些內容非常有效和有力,這將改善台灣的安全。」但是,「還有其它一些內容讓我們感到擔憂。」9月13日,白宮國家安全發言人科比(John Kirby)表示,政府正在與國會議員就該法案進行合作。

這次參議院外委會通過的《台灣政策法》版本,相比原始版本,淡化了美台關係升級的論述。例如,不再直接賦予台灣「非北約盟友(MNNA)」地位,修改為「以MNNA盟友同等待遇」;將「授權」駐美機構更名改為「建議」;不再要求美國在台協會台北負責人的任命須獲參議院批准等。

即使這樣,參議院外委會表決中,仍有四名民主黨人和一名共和黨人投票反對。在接下來的參議院全院表決和可能的眾議院表決中,分歧可能會更加突出。該法案要在本屆國會通過、總統簽署,困難非小。

第二,本屆國會行將結束,《台灣政策法》不一定能及時立法,相關內容或納入2023年《國防授權法》

當前國會(第117屆)任期為2021年1月3日至2023年1月3日;並且,國會11月8日還將舉行期中選舉,10月和11月有一半時間休會,開會時間有限。立法的時間壓力很大。

而美國國會立法程序較長。《台灣政策法》在參議院外交關係委員會通過,下一步是參院院審議;同時,也須聯邦眾議院支持通過;參眾議兩院通過的法案版本還須一致(不一致須兩院協商同一版本,分別表決通過),才能送交總統簽署成為正式法律;而總統亦有否決權,被否決之法案須經國會兩院再分別以2/3多數通過,方能推翻總統之否決。若本屆國會來不及完成立法,則屆期不連續,須重走立法流程。

因此,若本屆國會追求完成《台灣政策法》立法,一則需要加快立法進程(眾議院目前尚未提出《台灣政策法》議案),二則需要拜登政府的合作。說《台灣政策法》「仍有重重關卡在前」,並不為過。

當然,本屆國會若考慮時間已來不及,亦可考慮將《台灣政策法》相關內容納入《2023年國防授權法法案》,在年底前由總統簽署生效。

第三,拜登政府立場是《台灣政策法》立法及其發揮應有效能的決定因素

雖然《台灣政策法》立法是在國會,但拜登政府的立場是個關鍵因素:不僅影響立法的內容和進程,更影響該法案(如果)生效後所能發揮的效能,因為如何執行在行政部門。

而拜登政府對台海形勢、對中共的政策立場,卻看似有所矛盾、猶疑不決。舉例而言。9月7日,沙利文在接受採訪時說:「我認為台灣周圍潛在軍事意外事件仍然是一個明顯的威脅。」既然「是一個明顯的威脅」,那就有力應對吧,《台灣政策法》就是一個極具威力的武器,用梅南德茲的話說就是該法案可以應對中共在《台灣關係法》實施約43年左右從未表現出的侵略方式。但是,拜登政府卻又顧慮這會惹怒中共,破壞防止美中滑向衝突或戰爭的「護欄」,於是對《台灣關係法》多有意見,慾磨其鋒芒。

然而,這樣的「護欄」真的存在嗎?中共甚麼時候表示過存在這樣的「護欄」?這是不是拜登政府的一廂情願呢?這種心理難道不會被中共所利用嗎?

其實,中共對《台灣政策法》是恐懼的,一再向拜登政府施壓,力求打掉。8月23日,中共駐美大使秦剛赴美國國務院會晤美國副國務卿舍曼(Wendy Sherman))時,不顧美方約談重點在批評中共對台發動軍事演習,升高台海緊張,強硬向捨曼轉達北京態度,強調若《台灣政策法》過關,美中關係將面臨瓦解。

中共如此強硬,哪來的底氣呢?其實並非中共真有實力和決心與美國識破臉,硬碰硬來幹一場(否則,俄烏戰爭爆發後,中共為甚麼要那麼聽話沒有公開實質性援助俄羅斯呢?就是因為它看到美國會來真的,退回去了),而是它看穿了拜登政府的心理弱點,因而虛張聲勢,對拜登政府搞極限施壓。如果拜登政府不能識破中共的詭計,重新調整對中共、對台灣的政策立場,那就真會被中共唬住了,使《台灣政策法》的立法進程大受影響。

結語

2021年初,中共趾高氣揚高喊「東昇西降」;當時拜登剛剛就職,壓力很大,雖然美中實力差距尚大,但其在3月25日的首場總統記者會上,低調的說「中國(中共)的總體目標是成為世界領先國家、世界上最富有的國家和世界上最強大的國家——我不會因為這個目標而批評他們——但這不會在我的任期內發生,因為美國還在繼續發展壯大。」

不想一年多過去了,形勢逆轉,美中綜合國力對比態勢明顯向美傾斜。例如,9月2日,《華爾街日報》刊發題為 「一些經濟學家目前預計中國經濟規模不會超過美國」的文章稱:去年中國經濟增長急劇放緩,這促使許多專家重新考慮中國超過美國成為全球最大經濟體的時間,甚至考慮這種情況是否會發生。

美中綜合國力對比態勢的明顯變化,使拜登政府完全有條件調整對華政策立場,更加積極進取,深入區分中國和中共,協助中國人民解體中共,為海協兩岸共享和平、發展與繁榮創造前提,從這個角度就可視《台灣政策法》為一個良好的機會。現在的問題是,拜登政府抓住了嗎?#

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