美國會報告：習近平將決策權集一身

11月15日，美國國會下屬「美中經濟與安全審查委員會」（USCC）發布2022年度報告，報告第一章回顧了習近平過去十年來如何將經濟、外交、軍隊等所有政策領域的決策權，集中到自己一人之手的經過。

報告認為，這種集權雖然簡化了程序，但削弱了下級機構的靈活性，集權也不適合解決如中國經濟放緩、生產力下降和高債務水平等長期、結構性的挑戰。而且習近平將政治權力和決策權集中於中共和他本人，也使得糾正政策錯誤變得困難。

習近平將所有決策權集於一身

在過去的十年裏，習近平系統地集中了所有政策領域的決策權，強化了中共主導決策的能力。

習近平比江、胡更快地控制了黨、國家和軍隊，在習近平第一個任期結束時，「習近平新時代中國特色社會主義思想」被分別寫進《黨章》和《憲法》序言，超越了他的前任。

最重要的是，習近平還擔任了中共各種委員會和領導小組的組長，每個委員會的辦公室主任負責委員會的日常管理，並直接向作為委員會主席的習近平匯報，使他能夠在重大政策問題決策上發揮指導作用。

習近平的角色提升，也體現在其它黨內程序上。例如，與他的前任相比，習近平主持制定或修改的黨內法規和條例要多得多。僅在2021年，習近平就通過了一系列中共黨內新規則，比如加強了中央對人事選拔的控制，加強了中央對高級幹部的監督，並提高了總書記對中央委員會、政治局和政治局常委的議程、召開和運作的控制。

習近平也有很大的能力來控制黨的高層文件，這些文件以共識的形式，在中共政治體系中具有很大的權威性。據黨媒報道，習近平「從頭到尾」親自指導和監督了2019年第十九屆中央委員會第四次全體會議的文件起草小組，時間超過200天。維護習近平作為整個黨的核心和中心地位，現在已被列入中共的《紀律處分條例》、《巡視工作條例》、《中共黨政幹部考核條例》和《幹部任免條例》。

加拿大維多利亞大學教授吳國光說，習近平親自監督的2019年四中全會，最突出的特點是「黨的領導、黨的中心工作和黨魁習近平的領導的同等性」。在中共官媒報道中，習近平的權威和黨的權威之間的界限也越來越模糊。歐亞集團高級分析師牛奔解釋說：「（習近平）的意識形態控制，使他幾乎成為黨的統治的同義詞。……提高了精英們反對他的公共成本。」

根據克萊蒙特‧麥肯納學院教授裴敏欣的說法，習近平領導下的規則變化也「系統地體現了習近平的個人權威，並將對習近平權威的支持和忠誠作為決定官員違紀、工作表現以及任命和晉陞的試金石。」

經濟決策

在習近平之前的幾十年裏，經濟決策權被下放到地方政府，突破了原本僵化的專制機制，在競爭、創新和GDP增長方面，地方政府有廣泛的自由裁量權。

但中共卻越來越意識到它在經濟領域影響力的下降，對自己的統治構成威脅。因此，當海內外許多人認為，自由化的市場化改革，能夠提高透明度和問責制時，習近平卻選擇了自上而下的改革，恢復了黨對經濟的影響力。

習近平正在恢復列寧主義組織結構，加強黨對經濟各個方面的滲透，使得習近平對經濟政策的影響力遠遠超過李克強，而李克強作為國務院總理，這個職務傳統上對經濟事務擁有更大的權力。

將經濟決策權集中在黨的機構中，這些機構更加順從習近平的命令，並擁有越來越多的資源和權力，來引導中共經濟官僚機構，這表明習近平希望確保更多人遵守他的高層指示。

在中個兩個最重要的經濟政策制定部門，都在2018年3月從中央領導小組升級為委員會，它們是「中央全面深化改革委員會」和「中央財經委員會」。

與國務院相比，「中央全面深化改革委員會」級別高於各部委，擁有更多的政治影響力，包括但不限於經濟決策領域。「中央全面深化改革委員會」制定政策，並分級指導下屬職能機構，如中國人民銀行、財政部、中國證券監督管理委員會、中國銀行保險監督管理委員會、科技部和工業和信息化部。

「中央財經委員會」作為第二重要的經濟政策制定機構，發揮著類似的作用，但其職權範圍更加專業，專門針對金融和經濟，不像「中央全面深化改革委員會」那樣參與具體的政策制定。

「黨管經濟」讓國務院機構「國家發展和改革委員會」事實上被降級，這個政府機構曾經非常強大，被稱為「小國務院」。2018年的機構改革，剝奪了發改委關鍵的經濟決策權力，進一步削弱了其影響力。

除此之外，習近平在經濟部門安插親信來執行他的意志，習近平非常倚重中共中央組織部，讓他的親信陳希擔任組織部部長。讓劉鶴負責處理「中央全面深化改革委員會」和「中央財政經濟委員會」的相關經濟問題。習近平還安排了他最親密的夥伴之一何立峰，擔任國家發展和改革委員會主任。

2022年6月，習近平的一本新書《習近平經濟思想學習綱要》，成為所有各級黨組織的必讀書目，這說明習近平還要從意識形態上塑造其經濟議程。

外交決策

在習近平之前的時代，雖然總書記作為唯一負責外交事務的常委，但其他成員可以提出異議。

如同經濟決策一樣，2018年3月，習近平通過將「中央外事工作領導小組」升格為「中央外事工作委員會」（CFAC），使其成為黨的外交政策制定過程的「真正的神經中樞」。

在習近平領導下，「中央外事工作委員會」，特別是中央外事工作委員會辦公室，已成為外交政策決策的核心執行機關。「中央外事工作委員會」辦公室主任，目前是楊潔篪，直接向習近平匯報，而習近平則依靠委員會辦公室提供有關重大外交政策問題的信息。相比之下，外交部長（目前是王毅）沒有直接向習近平匯報的權力，必須向委員會匯報。

習近平還限制了地方官員推動對外交往的自由度，以前地方政府在未獲得中央批准的情況下，仍可簽署一些對外國際投資項目，但習近平越來越限制地方政府在外交事務中的自主權，特別是國內敏感地區如新疆、西藏和內蒙古。

雖然外交政策的決定，仍需得到政治局或其常委會的一定程度的批准，但相對於其前任，習近平的政治地位的提升，增強了他將個人決定強加於這些機構的能力。

習近平通過官方宣傳所謂的「習近平外交思想」，行使他個人指導中共外交政策決策的最高權力。習的特權不僅包括對外交「戰略」、「理論」和「原則」等進行高層指導，還包括對外交事務的低層「責任」、「機制」、「行動」和「戰術」進行指導的能力。

習近平外交思想的摘要已被彙編成冊，並在黨和外交政策機構中分發，這表明習近平個人體現黨的權威，也適用於外交政策。
「一帶一路」被廣泛認為是習近平的「標誌性」外交倡議，能夠說明習近平自上而下、以黨為中心、個性化的外交政策制定過程。通過該倡議，習近平成功地將整個外交政策機構與他個人對中共外交政策的領導聯繫在一起，這意味著缺乏參與熱情，可能被解釋為政治不忠。