中美雙方正在為11月下旬習特會磋商。據美方公開透露,美國提供的包含知識產權在內的要求清單,未獲中國回應。外界普遍認為中方手中無牌,只是頑冥硬扛。中國央行行長易綱10月14日在2018年G30國際銀行業研討會的發言中所言:「我們在貨幣政策工具方面還有相當的空間,包括利率、準備金率以及貨幣條件等。我們的上述工具足以應對不確定性 。」觀察者要麼完全沒注意這段話,要麼就以為這是「過份地吹口哨壯膽」的把戲,沒當回事。筆者認為,易綱不是說著玩的,中國非市場化的外匯管理體制將成為中美貿易戰的一道防護壕。

中國為何沒被定為匯率操縱國?

2015年中國人民幣入籃之時,曾向IMF(國際貨幣基金組織)承諾金融開放與儘快實現人民幣自由兌換。但時至今天,金融市場的外匯市場仍然是政府管控下的匯率浮動制度,北京自稱為管理浮動(Managed float),這說法比骯髒浮動(Dirty float)好聽,但本質相同,都是政府管控下的匯率浮動——即政府操縱匯率。

中國輿論曾認為,美國今年極有可能要將中國定為匯率操縱國。美國財政部10月17日公佈《美國主要貿易夥伴外匯政策報告》,中國仍然與日本、南韓、印度、德國、瑞士等享受同等待遇,繼續留在「觀察名單」上,有媒體額手稱慶,認為「中國逃過一劫」。

為甚麼一個由政府管理匯率浮動幅度(匯率操縱的好聽說法)的國度,卻未被列為匯率操縱國?這事說來複雜。

熟悉近20年中美關係的人大概都知道,直到2016年為止,美國國會一直強烈批評中國操縱人民幣匯率,並要求將中國列入匯率操縱國,但美國財政部並沒有這樣做,原因有二:

一是法律限制,根據1988年的一項法律,美國財政部需要依據3條標準,對主要貿易夥伴進行定期評估,看對方是否出於阻止防止國際收支平衡調整或獲得不公平貿易優勢的目的而操縱本幣匯率。這3條標準是:與美國貿易順差超過200億美元、經常賬目順差佔GDP至少3%、持續干預外匯市場。依照這3條標準,中國大陸在1992至1994年間被美國5次認定為匯率操縱國。自1994年7月後,美國就再沒有把任何國家或地區列入匯率操縱名單。特朗普一直試圖將中國列為匯率操縱國,但因中方並未完全符合「匯率操縱國」的3項認定標準,美國財政部並未如其所願。因為在未修改法律之前,白宮不能將只符合兩項標準的中國定為匯率操縱國。

二是出於國際經濟形勢考慮,中國控制匯率有利於穩定全球貨幣體系。比如2016年10月14日,美國財政部不僅再次確定中國為「非匯率操縱國」,在向國會提交的主要貿易競爭對手貨幣匯率情況半年報告中,還積極地評估了中國對外匯市場的干預作用,認為「中國政府對外匯市場的干預目的,是為了防止人民幣過快貶值對中國以及全球經濟帶來負面衝擊。」報告稱,如果北京方面沒有採取措施,人民幣貶值幅度會更高。今年,新興經濟體當中,貧窮和人口眾多的國家受到中美貿易戰以及美聯儲加息的影響特別嚴重,由於投資者拋售風險較高的資產,從印度到南非,各國貨幣貶值,幣值暴跌,並引發土耳其和阿根廷發生金融危機。10月中旬,國際貨幣基金組織(IMF)-世界銀行印尼會議後,發表了一個G24聲明,稱所有新興市場都受到資本流動過度劇烈的「不利影響」。

中國從未準備將外匯管理市場化

接下來要討論, IMF當初削足適履,為中國特別修改規則讓人民幣入籃之後,中國遲遲未允許人民幣自由兌換(即放棄匯率管制),IMF為何默許?

先回顧往事。2015年11月中國人民幣「入籃」,並非人民幣符合IMF(國際貨幣基金組織)原定規則。無論是IMF還是美國,更多地是出於一種政治考慮。早在2015年4月,IMF第一副總裁利普頓在接受路透社專訪時曾表示,面對中國期待IMF將人民幣加入SDR(特別提款權)的訴求,IMF未來可能會在相關檢視中改變標準以幫助人民幣入籃。當在IMF擁有一票否決權的美國總統奧巴馬表示支持人民幣入籃之後,此事遂成定局。作為籃子貨幣的重要條件是「可自由兌換」,IMF專門為中國改成了「人民幣在國際貿易中被廣泛使用」。當然,中國在簽訂「入籃」協議時也承諾了儘快實現金融開放與人民幣自由兌換,但這只是讓IMF批准時有足夠的理由,中國並沒打算在短期內實現這些承諾。

我在〈人民幣「入籃」春風難化體制堅冰〉(2015年12月4日)一文裏曾介紹過時任央行行長周小川於人民幣「入籃」前夕,在《人民日報》上發表標題為《深化金融體制改革》的長文,文中稱「堅持底線思維,實現國家金融治理體系和治理能力現代化」,提到「建立國家金融安全機制,防止發生系統性金融風險,有效應對極端情況下境外對我實施金融攻擊或制裁」,國內一眾媒體均以〈周小川:完善相關措施有效應對境外金融攻擊〉之類為題,將周行長對「金融攻擊」的擔憂充份發揮,一致強調:人民幣「入籃」的條件是實現金融開放與人民幣自由兌換,而實現這些承諾,中國金融市場將面臨封閉時期沒有的風險,比如境外勢力的「金融攻擊」之類:發展中國家在1997~1998年亞洲金融危機期間、英國在1993年、日本在上世紀90年代都受到過這種攻擊,既便美國在上世紀60~70年代也未能倖免」,這是一國金融走向國際開放的必然代價,中國必須隨時防範。

央行副行長兼外匯管理局局長的易綱負責人民幣入籃(SDR)談判,他回去後在央行內部發表講話,以〈央行關於人民幣納入SDR的吹風會(實錄)〉公開登在財新網網站上。有些話挑在明處,比如「就加入SDR而言,我們確實做了一些技術和操作層面的改革,或者叫做措施」,以適應IMF需要的「金融改革要求」。有些話顯然是想讓外界(主是是IMF)知道中國政府的未來打算:「我們現在是有管理的浮動匯率制度,將來的目標是匯率的清潔浮動(Clean float),這有一個過渡的過程,這個過渡的過程應該是漸進和穩健的,也就是說我們完全有能力來保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定。」易綱甚至還說了,「不要忘記SDR每5年做一次評審,一種貨幣在符合條件的時候可以加入SDR,當它不符合條件的時候也可以退出SDR。」整篇談話是周知外界:中國會在相當長一段時期內,維持政府管制下的匯率浮動。

2016年10月1日,IMF批准人民幣正式入籃。此前3個月,中國政府開始「外匯儲備保衛戰」,不僅控制匯率,還控制外匯流出的總量,許多外資行之多年的年底結匯並匯回母國總部都受到限制,中國資本市場成了「許進不許出」、單向自由流動的資本市場。這場外匯保衛戰的「成果」,就是維持了外匯儲備3萬億這條顛撲不破的「生命榮枯線」。上述作為與人民幣自由兌換日行日遠,但IMF從未就此加以批評,美國財政部還表揚中國控制匯率對世界經濟穩定做了貢獻。

辨析這些往事與正在發生的事情,說明中國在外匯管理制度上放棄「與國際接軌」,自行其是,與國際組織及美國網開一面有直接關係。這網開一面,並非全是為中國經濟考慮。

易綱的「貨幣條件」具體何指?

國際社會對發展中國家的中國曾經很照顧,這種照顧包括容忍中國屢屢違規。但世界是變化的,曾經最照顧中國的美國不想再吃虧了,要求WTO修改規則。今年10月24日開始在加拿大舉行的WTO會議,目標就是修改規則,其中包含不少被認為是針對中國的特別修改,例如改善國家補貼的通報機制、為國有企業訂立明確定義等。如果修改規則成功,美國發動貿易戰的部份目標,即扼制中共利用不公平貿易行為、政府對國企的補貼、盜竊知識產權及強制轉讓技術、扭曲國際市場秩序等,則將達成。

那麼,IMF是否跟隨WTO之後修改規則,比如哪天美國發怒,又以退群相威脅,要求IMF將人民幣逐出SDR籃子?我認為,如果中美關係持續惡化,這種可能性在將來或許成為現實,但至少在近兩三年內,不大可能成為現實。這倒不是因為中國的堅持,也不是因為2018年二季度人民幣在全球外匯儲備佔比上升至1.84%,與澳元加元佔比相近。而是因為以下條件決定:

IMF上個月公佈的新數據是:截至今年6月底,全球外匯儲備總額為11.48萬億美元,中國的外匯儲備6月份為31,121億美元,總量居世界第一,在全球外匯儲備總額佔比為27%。在國際經濟體系中,一國擁有外匯儲備的數量,決定該國在全球金融穩定方面的能力。

易綱所說的「貨幣條件」,主要就是指中共手中握有的龐大外匯儲備。只要中國維持目前的外匯管理體制,這張牌對中國穩定幣值與國內經濟有極大作用。1998年,這一體制曾保護中國不受索羅斯製造的東南亞金融危機的衝擊;今後兩年內,這也將成為中國抵抗美國對華貿易戰的最後一條戰壕。

中國的非市場體制始終禍福相依:中國以非市場經濟體身份,被接納進入世界經濟體系,曾利用這一特點佔盡便宜,這是中國不肯放棄中國特色、與國際接軌的原因,當然也是中美貿易戰發生之緣由;今後,由於中國經濟對外高度依賴,被迫市場化的領域越來越多,但外匯管理體制的非市場化,仍將延續一段時期。◇