美國最高法院自上周開始判決的羅訴韋德案、紐約州槍枝法以及西雅圖信仰自由案,都對美國社會影響深遠。但是此三案件可能都沒有另一個即將判決的訴訟案震撼度和影響範圍更大,它就是「西維珍尼亞訴環保署案」。

「西維珍尼亞訴環保署案」(West Virginia vs. the EPA)是美國最高法院的未決案件,涉及《清潔空氣法》以及美國環境保護署(Environmental Protection Agency,簡稱EPA)監管與氣候變化相關的二氧化碳排放的能力。

在奧巴馬領導下通過的以應對氣候變化的「清潔能源計劃」(Clean Power Plan),每年估計花費高達330億美元,並將徹底重布美國的電網。西維珍尼亞州與兩家煤炭公司和其它公司一起起訴了環保署,認為「清潔能源計劃」是濫用權力。

歷史淵源:羅斯福新政

美國聯邦機構開始擁有制定法規的權利始於「羅斯福新政」(The New Deal),這是1933年富蘭克林·羅斯福(小羅斯福)就任美國總統後實行的一系列經濟政策,核心是三個R:救濟(Relief)、復興(Recovery)和改革(Reform),因此亦稱「三R新政」。「救濟」針對窮人與失業者,「復興」是將經濟恢復到正常水準,「改革」針對金融系統,預防再次發生大蕭條。

「第一次新政」於1933年-1934年實行,處理範圍廣泛,從金融與鐵路到工業與農業,要求經濟上的協助以生存,例如聯邦緊急救援署(Federal Emergency Relief Administration,簡稱FERA)提供給各州與城市5億美元用於救濟。

「第二次新政」於1935年-1938年實行,包括確保組織工會的《國家勞資關係法案》(National Labor Relations Act,簡稱NLRA)、公共事業振興署(Works Progress Administration, 簡稱WPA)、《社會安全法》(Federal Social Security Act,簡稱FSSA)、以及幫助佃農與移工的新計劃。「新政」最後一項重要立法,是1937年成立美國住宅局與農業安全局,以及1938年的《勞動公平標準法》,設定多數勞工的最高工時與最低工資。

「新政」以前,所有的貨幣撥款都由國會法案單獨通過,但《國家工業復甦法案》(National Industrial Recovery Act,簡稱NIRA)允許羅斯福在沒有通過國會的情況下,利用行政命令和其它方式撥款33億美元。

「新政」期間,還通過了一些法律,允許這些新建立的聯邦機構通過自己的指令,行使更廣泛的權力。儘管《國家工業復甦法》被認定違憲,但根據該法案創建的許多機構仍然存在。

「新政」以增加政府對經濟直接或間接干預的方式,緩解了大蕭條所帶來的經濟危機與社會矛盾,但同時也帶來了相應的問題,即這些聯邦機構直接建立各種規章制度,把本應國會和州議會完成的工作,掌握在自己手中。

第二次世界大戰爆發後,新政基本結束,但新政時期產生的一些制度或機構,如社會安全保障基金、美國證券交易委員會(The U.S. Securities and Exchange Commission,簡稱SEC)、美國聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation,簡稱FDIC)、田納西河谷管理局(Tennessee Valley Authority,簡稱TVA)、美國郵政服務局(USPS)、食品和藥物管理局(Food and Drug Administration,簡稱FDA)、聯邦通信委員會(Federal Communications Commission,簡稱FCC),以及美國環保署等,至今仍產生著影響。

這些按字母排列的聯邦機構被稱為「字母機構」(alphabet agencies)或新政機構,有時被稱為「字母湯」(alphabet soup)。在羅斯福的任期內總共設立了至少69個這樣的機構。

《清潔空氣法》和清潔電力計劃

《清潔空氣法》(Clean Air Act,簡稱CAA)是美國主要的聯邦空氣質量法,用於規範固定和移動源的空氣排放。除其它事項外,該法律授權美國環保署制定國家環境空氣質量標準(National Ambient Air Quality Standards,簡稱NAAQS),以保護公眾健康和公共福利,並規範有害空氣污染物的排放。

該法案於最初於1963年頒布,並於1977年和1990年進行了修訂,主要是為實現NAAQS設定新的目標(日期)。

與許多其它主要的美國聯邦環境法規一樣,《清潔空氣法》由美國環保署與州合地方政府協調管理。環保署制定了廣泛的行政法規,其中最重要的是,NAAQS計劃為室外空氣中某些污染物的濃度制定了標準;國家有害空氣污染物排放標準計劃為特定來源的特定有害污染物排放制定了標準;還有對車輛燃料、工業設施和其它影響空氣質量的技術和活動的要求。

「潔淨電力計劃」(Clean Power Plan,CPP)是奧巴馬政府的一項法規,由美國環保署於2014年6月首次提出。環保署制定的規則旨在通過要求減少發電產生的二氧化碳排放量來應對氣候變化,到2030年將達到2005年記錄水平的32%。

各州將被要求在2018年之前提交實施計劃,並於2022年開始執行。各州可以要求現有工廠實施效率改進、排放控制或納入可再生能源發電;根據這些規則,添加這些元素的現有電廠可能會受到環保署的新來源審查,從而確保達到新電廠的預期標準。

這是美國對《巴黎氣候協議》承諾的一部份,它使用了1990年對《清潔空氣法》提出的修正案,將二氧化碳確定為一種污染物。

包括28個州和數百家公司在內的反對者質疑環保署在制定「潔淨電力計劃」規則方面的權威,在規則公布後,於2015年8月向哥倫比亞特區巡迴上訴法院提起訴訟。

哥倫比亞特區巡迴法院於2016年1月同意審理此案,儘管他們沒有授予暫停執行「潔淨電力計劃」的臨時禁令。2016年2月,應各州和其它反對者的要求,最高法院下令暫停執行該計劃。

特朗普與《可負擔清潔能源法規》

2017年,特朗普上任之後,廢除了「潔淨電力計劃」,並於2018年8月發布了一套新的擬議排放法規,即《可負擔清潔能源法規》(Affordable Clean Energy,ACE)。

《可負擔清潔能源法規》為此類減排設定了最低限度的保障措施和要求,目標是到2030年二氧化碳排放量比2005年的水平減少0.7%到1.5%,與CPP設定的32%。

《巴黎氣候協議》於2016年11月4日生效,特朗普在2017年表示將要退出該協議,但要等到該協議生效三年後才能正式啟動撤出程序。2020年11月4日,美國正式退出該協議。但是,在拜登當選總統後,美國又重新加入。

2021年1月19日,在拜登就任美國總統的前一天,華盛頓特區巡迴法院以2-1的投票裁定,撤銷了《可負擔清潔能源法規》。

拜登政府則表示正在尋求替代「潔淨電力計劃」的二氧化碳排放計劃。

「西維珍尼亞訴環保署案」

而以西維珍尼亞州為首的20個州和電力公司對華盛頓特區巡迴法院的裁決提出質疑,稱該決定賦予了環保署過多的排放監管權力。此案的關鍵是通過像「潔淨電力計劃」這樣的監管努力,環保署希望花費數十億美元來重新安排整個美國能源網。環保署希望優先選擇如風力發電和太陽能發電,而不是傳統的化石燃料如煤炭和天然氣。

加入西維珍尼亞州上訴的有阿拉巴馬州、阿拉斯加州、阿肯色州、佐治亞州、印第安納州、堪薩斯州、路易斯安那州、密蘇里州、密西西比州、蒙大拿州、內布拉斯加州、北達科他州、俄亥俄州、俄克拉荷馬州、南卡羅來納州、南達科他州、德薩斯州、猶他州和懷俄明州;還有威斯特摩蘭礦業控股公司(Westmoreland Mining Holdings)、北美煤炭公司(North American Coal Corporation)以及其它公司。

上訴方提交了四份單獨的上訴書(包括兩份來自煤炭公司,一份來自北達科他州),要求最高法院不僅審查華盛頓特區巡迴法院的決定。在西維珍尼亞州的上訴案中,人們擔心環保署「可以在地區甚至國家層面製定標準,從而迫使電力生產的方式和地點發生巨大變化。」

最高法院於2021年10月29日批准了這四份上訴書。

該案的口頭辯論已於2022年2月28日舉行。除了提出的其它因素外,法院還考慮了案件的各個方面是否屬於重大問題原則,這要求司法機構在具有重大影響和結果的事項上服從國會而不是行政機構。

影響

「西維珍尼亞州訴環保署案」提出一個關鍵的問題,即影響所有美國人生活的重要政策是應由未經選舉產生的華盛頓特區的聯邦政府機構制定?還是由選民選出的國會來制定。

若決定支持西維珍尼亞州一方,華盛頓特區「字母機構」所掌握的那些影響美國人生活的巨大權力將受到限制,而這些權力將歸還給國會。正如最高法院在「羅訴韋德案」(Roe v. Wade)中裁定墮胎法更適合由各州的民選代表決定一樣,它可能會在「西維珍尼亞州訴環保署案」中決定由國會而不是聯邦機構編寫美國的法律。

對於最高法院來說,這宗案件是不尋常的案件。因為此案的判決不是審閱已經制定的法規,而是為未來開創先例,特別是那些與環保署監管發電廠排放權力相關的行動。

為了推進氣候議程,拜登政府通過為可再生能源提供稅收補貼來隱藏新型能源的高昂價格。如果消費者不得不支付風力發電和太陽能的實際成本,他們可能不會對綠色新政和新能源依舊有極大的熱情。

「西維珍尼亞州訴環保署案」的影響遠不止於環保議題。若最高法院載定西弗州勝訴,這將徹底顛覆聯邦行政機構數十年來通過發布行政命令來推動某些政策的方式。

預計拜登政府將在今年夏天公布電廠監管規則,這是總統在2035年之前讓整個美國電網使用清潔能源運行的目標的一部份。然而,拜登的計劃可能會因最高法院對此案的裁決而被推遲。

最高法院最近的行動表明,大法官正在修正美國幾十年來逐漸偏離美國憲法的規則,正如在解除疾病控制和預防中心去年頒布的暫停驅逐令時,最高法院寫道,「我們希望國會在授權一個機構行使具有巨大經濟和政治意義的權力時,能夠明確表達。」

美國開國元勳麥迪遜總統曾經警告說,「若所有的權力都在同一人手中,立法、行政和司法,……那麼就可以很好地說明何為暴政。」

最高法院需要將重大決定的權利歸還給國會和各州。否則,麥迪遜對暴政的擔憂就會成真。#

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