10月24日，中共人大授權國務院增發一萬億國債，並調整2023年中央預算方案。這屬非常規動作，相當罕見，但能起多大作用則是另外一個問題。
就預算調整而言，上一次還是15年前。2008年汶川大地震，中央財政建立災後恢復重建基金（2008年安排700億元），其中從中央預算穩定調節基金中調入600億元，通過調整年初預算中車輛購置稅、彩票公益金和國有資本經營預算的支出結構安排100億元。中央財政2006年建立中央預算穩定調節基金，當時尚有1,032億元可以動用，調出600億專項用於災後重建，還算合理。
不過，2008年預算調整幅度很小，並沒起多大作用。真正造成廣泛（國內外）、深遠效果的（利弊都有，許多研究者認為弊大於利），是當局這年應對金融風暴而推出的四萬億經濟刺激計劃。
今天這一次預算調整，幅度比2008年大多了。按照中共人大決議，未來中央財政將在今年第4季增發2023年國債人民幣10,000億元，作為特別國債管理，今年擬安排使用5,000億元，結轉明年使用另外的5000億元。中央財政赤字將由3.88萬億增加到4.88萬億，預計赤字率由3%提高到3.8%左右。而增發的國債全部通過轉移支付方式，安排給地方政府，目的是支持今年洪災的「災後恢復重建」。
特別國債相對一般國債而言，是特定時期發行、用於特定目的的國債，主要是服務於經濟改革、應對重大突發事件等；特別國債不計入赤字，但納入債務餘額管理。此前，特別國債有過三次新發和兩次續發。
第一次新發是1998年，定向發行總額為2,700億元的特別國債，補充國有四大行的資本金（四大行已「技術性破產」）。第二次新發是2007年，為解決外匯儲備高速增長引發流動性過剩問題，發行15,500億元特別國債，作為成立中國投資有限責任公司的資本金。第三次新發是2020年6月，發行1萬億元抗疫特別國債，主要用於公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。
兩次續發是針對2007年的15,500億元特別國債。15,500億元特別國債中，有13,500億元是定向發行的。第一次續發是2017年，因為當年定向發行的特別國債中有6,000億元到期，財政部滾動發行六千億元特別國債予以置換。第二次續發是2022年，也是針對2007年的特別國債到期部份的續作，財政部以2.48%利率發行7,500億元特別國債。
此次國債「按特別國債形式管理」，但與2020年萬億特別國債不同的是，此次國債列入中央赤字。從列入赤字這一特徵，此次增發的國債與此前中國一度長期發行的「長期建設國債」有共同之處，財政部曾分別在1998年8月、1999年8月、2000年8月增發1000億、600億、500億元的10年期國債，也叫長期建設國債，三次均通過調整赤字規模的方式實現增發，三次國債資金主要用於加快基礎設施建設、增加建設性支出。
前三次新發特別國債，分別相距9年、13年，這第四次距第三次卻僅3年。而且，前三次特別國債都是針對特殊情形，這第四次完全不同，針對的是中國經濟的大盤動搖。這第四次特別國債名義上為「災後重建」，實際還是為加碼基礎建設投資，以此來提振經濟，維持一定的GDP增長率。因為中國經濟是「速度效益型」，只要有一定的經濟增速，甚麼問題都可以一時掩蓋下來；但速度一落，甚麼問題都浮現了。所以，當局的經濟政策核心目標是保經濟增長率（5%），包括發行這次特別國債。
問題是，如果經濟大盤動搖， 10000億特別國債只是杯水車薪，當局不可能不知道這一點，可為甚麼不擴大發行呢？非不願也，是不能也。因為中共財政捉襟見肘、投鼠忌器。
第一，地方債務太大、風險太高，中央沒能力也沒意願兜底。
多年來，財稅體制不合理，中央地方財政博弈激烈。地方擺爛，欠債就沒想過還。中央呢？不買單，態度強硬——「誰家的孩子誰抱走」，擔心口子一開、洪水滔天。
截至2023年6月末，全國地方政府債務餘額377,999億元，其中一般債務148,608億元，專項債務229,391億元。而專項債務所對應的項目大都是包裝出來的，根本沒有償還能力。這個大坑，中央清楚，已在採取防範措施（這還不包括體量高達約60億萬億的地方隱性債務）。
舉例而言。今年8月大陸媒體報道，在今年第二批專項債項目審核中，12個高風險省份的項目審核通過率較低。高風險省份除涉及安全、跨省跨流域的重大項目外，原則上不得新上政府投資項目。
又如，財政部審查地方的政府與社會資本合作項目（PPP），發現全是雷，非常惱火，搞個一刀切：2023年PPP進入停擺狀態，財政部PPP中心項目庫暫停入庫。今年6月28日，中共人大財政經濟委員會關於2022年中央決算草案審查結果的報告中，也提出「嚴格規範」PPP。
第二，中央也不敢把地方推入絕路，還得提供有限支持。
如果地方債務爆煲，那就絕不僅僅是債務危機、財政危機，也是金融危機，不僅僅是區域性風險，而可能升級為系統性風險。所以，在對地方保持高壓的同時，也要為地方排雷。7月24日，中共中央政治局會議指出「要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案」。
一個大動作是安排地方發行萬億特殊再融資債券。據陸媒統計，10月6日至10月24日，全國25個地區披露的特殊再融資債券已突破了1萬億元，總額為10126.7939億元。其中已發行規模為7,362.94億元，內蒙古、雲南兩省份額度已超千億。
這裏說明一下，普通的再融資債用於償還到期舊債的本金，指定用途；而特殊再融資債用於償還地方政府存量債務，可以靈活使用，其實質是債務置換和隱性債務顯性化，短期有利於避免債務到期引發的流動性風險，但只是恢復再融資能力的權宜之計。歷史上，特殊再融資債曾出現過兩輪發行高峰。第一輪：2020年12月-2021年9月，共計發行6,278億元（重慶、天津、江蘇、新疆、貴州5地發行規模分別為500、484、472、443和397億元），主要用於建制縣隱性債務化解試點；第二輪：2021年10月-2022年6月，共發行5,041.8億元，主要用於全域無隱性債務試點，集中於北京、廣東、上海（分別為3,252.3、1,134.8和654.8億元）。而本輪呢？不僅發行進度過萬億僅用時半個多月，以往發行周期至少在半年以上；而且發行規模超萬億（最高可達1.6萬億），也遠超以往。本輪發行之急迫，其所對應的則是地方債務風險之高企，以及當局之焦慮。
另一個大動作就是發行本次萬億特別國債。需要指出的是，本次特別國債與以往不同，列入中央赤字，也就是說，本金、利息償付，都由中央承擔。這在某種程度上，可視為地方的一個勝利。中國的政府債務，絕大部份都在地方（而國際上普遍是中央政府槓桿率高、地方政府槓桿率低）；事實上，當前中央政府國債餘額28萬億，舉債的空間甚大。本次萬億特別國債全部通過轉移支付方式安排給地方，地方不承擔本息，可減輕地方債務壓力、財政收支平衡壓力，可謂「中央加槓桿、地方去槓桿」。
有學者甚至將此解讀為「中央發力發展，地方專注化債」。可問題是，這並非當局的初衷，只是為救急、被迫為之，要當局像發行長期建設國債那樣持續10年發行特別國債來支持地方化債，幾無可能。
結語
當前，當局密集發債：一是發行萬億特別國債（用於「災後重建」），二是發行萬億特殊再融資債券（用於償還地方存量債務，包括清理拖欠企業帳款），三是提前下達2024年度地方債部份新增限額（估計一般債和專項債提前批額度最高為4,320億元和2.28萬億元）。三者合計超4萬億，力度空前。
不過，中國經濟大盤已經動搖，中國經濟超120萬億的體量，要達到5%的目標增速，僅靠上述發債遠遠不夠。
當局發債的直接目的，是避免地方發生債務危機，通過政府投資來撬動社會投資，通過基礎設施投資來全面帶動固定投資，發揮「四兩撥千金」、「投資的關鍵作用」。然而，股市跌破3,000點，對美元匯率長時間「破7」，樓市一蹶不振，國際資金大撤退，表明國內外對中國經濟走向的判斷趨於一致，對中共經濟政策已不抱期望，中國經濟倒退20年的趨勢越發明顯。
在這樣一個背景下，中共發行再多的債，都是打水漂。過去的「借雞下蛋」，時移世異，已經變成「雞飛蛋打」了。
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