「法治」在香港和內地,雖然兩個字都是這樣寫,繁簡體都一樣,但其實是兩個非常不同的概念。香港所講的法治,就是要用法律來保障自由、人權、限制公權力和維護弱勢和小眾的利益。內地行的法治,卻是要用法律來駕馭人民,鞏固中國共產黨的領導,是一種管控人民的工具。一旦充份掌握了這個分別,你就不難明白為甚麼兩地都在講法治,但卻像是火星撞地球。

習近平講「三權合作」覺得很自然,為甚麼呢?因為中國共產黨領導下的中國,憲法的第一條已經講是實行人民民主專政的。人民民主專政的最高體現,就是在一個「比神還要大能」的人民代表大會。人民代表大會是集所有權力於一身的。無論是行政權、司法權、立法權、監察權,你能想到的權力,都是源集於人民代表大會的。這種具凌駕性的絕對權力不受任何約束和制衡。

香港就很不同,我們這套法治是司法權可以監督行政和立法權的。同樣,立法權也都可以監督行政和司法權,又或者行政權亦和立法和司法權有一個互相牽制、互相制衡的關係。在香港回歸前,英方就很緊張,要在《中英聯合聲明》的附件中,清楚列明十二項當時香港社會的狀况,確保香港的價值和生活方式在回歸後保持不變。我們當時相信中共作出的承諾,就是會透過《基本法》,將《中英聯合聲明》,包括附表裏的十二個項目,在香港貫徹落實,執行「一國兩制,高度自治,港人治港」。

在這裏必須記錄1994年香港大律師公會訪京的一段插曲。我參加了當年訪京團,由主席李志喜資深大律師率領,在北京拜會了「四大護法」和人大法律工作委員會的喬曉陽。《基本法》第158條規定,解釋權在人大常委會,學法律的都知道,誰擁有絕對解釋權就可以指鹿為馬,弄黑成白,《基本法》中的保障豈不成了鏡花水月?我們提出了疑問,內地法律專家們異口同聲答:「第158條第一款必須跟該條其它部份一起看,也即是說會由香港特區終審法院把關,是否就著香港自治範圍以外的條文在終審前尋求人大常委會釋法,全在終審法院決定。」喬曉陽還問我可放心,我回答說:「那就好了,我放心。」

中共人大五次釋法,只有一次是按程序由香港終審法院提出。(政府新聞網)
中共人大五次釋法,只有一次是按程序由香港終審法院提出。(政府新聞網)

五次釋法 四次違諾

回歸20年以來,香港法治受到的挑戰越來越多,衝擊香港原來一套「法治」理念的力度也一次比一次大。回歸後不夠兩年就出現「吳嘉玲案」,終審法院依照《基本法》22和24條,定奪港人在內地出生的子女是否擁有居港權。終審法院判決書中提到,對就算是人民代表大會常務委員會對《基本法》的解釋,法院都可根據《基本法》作違憲審查,有權可以宣佈任何不符合《基本法》的解釋違憲。

中共看到判決書第一個反應是「可怒也」,認定區區特別行政區的法院竟然冒犯了人大常委的釋法權;皆因在中共的概念中,人民代表大會擁有「無上權威,比神還要大能」。於是,就透過時任律政司司長梁愛詩要求當時首席法官李國能作出澄清。後來,終審法院也就其判決書作出了一個解釋,說明香港法院必須服從人大常委會任何符合《基本法》的釋法,這亦平息了當時的風波。不過,甚麼是符合《基本法》的釋法,卻仍然保留了一點因應個案作演繹的空間。

可惜在「吳嘉玲案」之後,終審法院並未有在個別案件再發揮這個迴旋空間,反而是對人大常委的釋法越來越言聽計從,看似幾乎完全放棄了立足於《基本法》的違憲審查權;《基本法》作為「一國兩制,高度自治,港人治港」和香港民主回歸期許的載體,也越來越不能給香港人提供原來設計的保障。

與此同時,人大常委會利用寫在《基本法》第158條的釋法權卻變本加厲。基本上完全忘卻了約束其無上權力的承諾和必要。回歸以來的五次釋法,就只有「剛果案」一次是由終審法院主動尋求人大常委會釋法,另外四次都是為政治需要由香港特區政府要求或人大常委會主動作出,有違原來的構思和承諾。

終審法院頭上成功僭建

經過了多次操作,中共已經成功在終審法院頭上,僭建了一層叫做「人大釋法」的東西。人大常委會一旦釋法,終審法院基本上會跟,而人大釋法的內容其實是無邊無際的,隨著政治需要而作。人大釋法這服萬應靈丹,也就成為中共背棄「一國兩制,港人治港」,落實對香港直接全面管治的手段。這個「以法制法」的格局已經形成,日後將陸續有來。

這麼一來,香港與原來一套法治越走越遠,與內地一套卻是越行越近。這當然對於香港的傷害很大。在香港的國際投資者,或者在回歸時候香港人擔心的,正是想終審在香港,會保持法院的超然地位,繼續奉行普通法原則,以法律保障自由,人權,限制公權力和維護弱勢小眾,只要不屬國防、外交或中港事務,中共不能插手。但現在中共以人大常委會解釋《基本法》條文這個手段,其實打破了這個保護罩。這也解釋了為甚麼在回歸以後的五次釋法之中,有四次法律界都發起了黑衣遊行,唯有一次沒有的是「剛果案」。因為「剛果案」符合原來的想像,是由終審法院自己決定去尋求人大釋法。就是終審法院負責把關,其它四次都是破壞機制,「無規無矩」的。

權力無約束 背棄《基本法》

當我說人大常委會四次釋法,是僭建《基本法》158條,中共當然不同意的了。它一定會說,「不是吧?梁家傑,這個《基本法》是人大立的法律,人大一定享有立法解釋權,僭甚麼建?」

但我想大家明白的是,當中共在1986年簽了《中英聯合聲明》,和在1990年頒佈《基本法》的同時,其實中共已經向全世界和向香港人宣示了,它會限制其絕對權力,這個「比神還要大能」的權力。如果中共簽了《中英聯合聲明》並頒佈《基本法》,但從來沒想過約束和限制自己的無上權力,那文件和國際條約還具意義嗎?「一國兩制,港人治港」還有空間來發展嗎,更遑論成功?

中共曾經煞有介事將《中英聯合聲明》在聯合國登記,並且向香港人多番承諾,致我們相信它會自我約束權力給予「港人治港,高度自治」貫徹落實空間。現在卻用人大釋法來體現中共在香港的全面管治,這不是過河拆橋,僭建《基本法》第158條又是甚麼?這和原意和原來的想像、原來的安排是南轅北轍。中共現在當見不到《中英聯合聲明》,當看不見《基本法》,當沒有講過「一國兩制、高度自治、港人治港」,就說「我根據中國憲法,人民民主專政,我的人大就是有全面的權力,無以上之的,幹甚麼香港人和全世界都不能置喙。」這樣還不是推翻了《中英聯合聲明》,還不是背棄了《基本法》?

中共借人大釋法實施全面管治,形同推翻《中英聯合聲明》的「一國兩制」承諾。(Getty Images)
中共借人大釋法實施全面管治,形同推翻《中英聯合聲明》的「一國兩制」承諾。(Getty Images)

僭越立法會直接立法

最近一次人大常委會釋法,是假解釋《基本法》104條之名,為香港的《宣誓及聲明條例》大量加料,包括誰有權監誓,監誓人有甚麼權力,立法會主席、秘書長不可以容許重複宣誓等,都是明顯的僭建。這根本不是釋法,而是直接為香港進行本地立法,僭越了立法會的職能。更不幸的是,這次所謂釋法,是在一審未判決,法官仍在審理相關案件期間作出,是一次粗暴干預香港法院獨立自主作出判決的權力,不可原諒。

至於「一地兩檢」的所謂「三步走」方案中的第二步,人大常委會只作了一個所謂議決。這個不是釋法的程序,究竟怎樣能夠為第三步的本地立法提供一個法律基礎,到這刻仍未有人可以講清楚。香港大律師公會和香港律師會則對這個做法提出了嚴肅的質疑和嚴厲的批評。人大常委會這個叫作「議決」的東西,是否代表著內地官場行事「法出多門」、「政出多門」的一套引用到香港事務上呢?會否有一天領導人一句說話都可以成為法律要遵行?香港一套法治要求的客觀準繩又是否已被拋到九霄雲外?內地要用《立法法》來處理甚麼才是正規立法的曖昧,又是否在香港出現了?一旦沒了客觀準繩,香港的一套法治與人治又走近了一步。

人大「議決」西九龍高鐵總站實施「一地兩檢」安排,做法受到香港法律界嚴厲批評。(政府新聞網)
人大「議決」西九龍高鐵總站實施「一地兩檢」安排,做法受到香港法律界嚴厲批評。(政府新聞網)

法治排名滑落 須力挽狂瀾

這些事情出現多了,香港的一套法治,用法律來保障自由、人權、限制公權力,保護弱勢小眾,要求客觀準繩不因人而異,就會因不斷被蠶食而荒腔走板,使人無所適從。到了這個時候,人家就會懷疑香港的一套法治和內地的那套究竟還有甚麼不同?我們是否越來越走近內地那種法治?用法律來駕馭人民,用來體現當權者一時三刻的政治需要呢?如果去到這一步,香港的法治又怎能再取信於人?

香港在最近一些世界法治排名,或者保障自由、人權等調查中,都開始有下滑跡象,是我感到最痛心的。我們一直都認為可以在一國之中保持兩制極其重要,而香港那一制,最重要和最關鍵的就是我們的法治精神和制度。排名下跌就如暮鼓晨鐘,是一記當頭棒喝,叫大家警惕,須力挽狂瀾於既倒;否則香港法治不保,對內地一點好處也沒有。◇