今年1月7日，美國總統特朗普領導的政府宣布退出並停止資助66個國際組織和條約機構時，大多數媒體報道將此舉解讀為魯莽的孤立主義或短期預算削減。顯而易見，這種解讀誤解了事情的真相。

事實上，這並非主要出於節省成本的目的。這是對現有全球治理模式的一次刻意戰略性突破，因為這種模式非但沒有解決問題，反而使問題越演越烈，並且依靠不斷擴大授權、預算和製造危機來證明自身存在的合理性。

金錢在這裏固然重要，但只有在它能揭示意圖的情況下才重要。

美國究竟在節省甚麼？

根據最新的美國政府捐款匯總表，保守估計，美國每年至少向目前已退出資助的66個組織中的一部份支付9,000萬美元。這僅僅是基於少數幾個最大受益機構在2023財年明確可查的支出義務而得出的下限值。

在近期美國撤資名單中，接受美國資金最多的機構包括聯合國人口基金（United Nations Population Fund）、聯合國氣候變化框架公約（UN Framework Convention on Climate Change，簡稱UNFCCC）、聯合國婦女署（UN Women）和聯合國人居署（UN-Habitat）等。僅僅這四個機構的支出就佔上述保守估計中可識別支出的大部份，其中僅人口基金每年就從美國獲得數千萬美元的資助。

與氣候相關的機構尤其清晰地表明了華盛頓正在放棄甚麼。美國對聯合國氣候變化框架公約秘書處及相關氣候進程的資助通常每年僅為數千萬美元，主要來自自願捐款。這些資金並非直接用於減排或能源創新；它們用於支持全球氣候治理的行政機制——會議、報告框架、專家小組、工作組和合規流程，這些機構逐年擴張，卻絲毫不顧及可衡量的氣候成果。

當然，這種設計並非偶然。氣候機構的架構圍繞的是流程而非結果。聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）沒有任何條件可以宣布成功並結束運作。取得進展就需要更多資金；失敗則需要更多資金。

保守估計的9,000萬美元預算不包括66個機構中的數十個小型機構、通過多方捐助信託基金撥付的間接資金，以及包含在開放式承諾中的未來增幅。換句話說，9,000萬美元並非最終預算，而是最低限額。

即使最終節省的總額只有數億美元而非數十億美元，其規模也足以產生影響，同時又足夠小，能夠明確意圖。這並非預算噱頭。華盛頓經常在一些鮮有人記得曾授權的項目上花費更多。此次決策的不同之處在於削減的目標。

為甚麼選擇退出這些組織？

此次政府撤出並非偶然。被選中的機構都存在共同的體制弊病。這些機構原本是為了解決具體的技術問題而設立，卻逐漸演變成永久性的倡導平台。氣候秘書處、人口機構和規範制定機構很少宣稱成功，因為成功會削弱它們的現實意義和資金來源。

資金模式強化了這種動態，獎勵的是不斷擴大的風險識別，而非可衡量的改進。在氣候政策領域，每一次目標的失敗都會成為召開更多會議、建立更多框架以及加強全球協調的理由。久而久之，這造就了一些績效指標薄弱但道德權威強大的機構。

批評者常常無意中暴露了這種邏輯。英國《衛報》（The Guardian）援引氣候倡導者的警告稱，退出聯合國氣候機構將「破壞全球合作」，並放棄「數十年來在氣候領域的領導地位」。這種擔憂頗具啟發性。它將參與本身視為成就，而非減排、能源韌性或適應氣候變化等實際成果。

事實上，這些機構的運作重點日益不再由成員國決定，而是由與慈善機構和非政府組織議程相符的專項自願捐款所左右。其結果就是，這些機構與為其提供資金的各國政府的國家優先事項之間日益脫節。

這相當於拒絕建立永久性的全球緊急治理機制。

華盛頓發出哪些戰略訊號？

特朗普總統的這個舉動標誌著一種回歸，回歸到一個較古老但現在已經不流行的原則：機構的存在是為了解決問題，而不是為了無限期地管理問題。

政治評論家們將撤資行為本身視為不負責任之舉。例如，聯邦眾議員米克斯（Gregory Meeks，民主黨/紐約州）曾將特朗普總統此前退出聯合國教科文組織（UNESCO）的行為描述為「魯莽」（reckless）且損害了美國利益。但是這種批評基於一個假設，即特朗普總統是在故意挑戰現狀——繼續保持成員國身份和資金來源會自動轉化為影響力或成功。

事實上，美國退出國際組織，是在重申其對政策優先事項的主權，而不是將其外判給受共識制約束（consensus-bound）的機構。此舉迫使那些依賴美國資金卻又抵制美國監督的國際組織進行反思。同時，這也表明退出是可能的，打破了「一旦一個國家加入全球機構，退出就不可想像」的固有觀念。

真正的槓桿作用不在於今年節省了多少錢，而在於它開創的先例。

為甚麼這不僅僅關乎美元數字？

批評人士認為，美國正面臨失去影響力的風險。但是，如果影響力只能通過不斷向那些無法改變行為或結果的機構開出越來越大的支票來行使，那根本算不上影響力，而只是補貼。

幾十年來，全球治理的基本假設一直是：問題必須由中央統一、無限期地、以預防為主的方式進行管理。這種模式導致官僚機構不斷擴張，對經驗性挑戰的容忍度日益降低，並滋生出一種根深蒂固的恐懼政治。氣候治理已成為這種邏輯最鮮明的例證，當然絕非唯一例證。

離開一些組織會打破這種平衡。

如果其中一些機構進行改革，縮小其職權範圍，並開始展現出實際效力，那麼重新參與的可能性依然存在。否則，它們所宣稱的必然性就站不住腳了。

接下來會發生甚麼？

問題不在於美國能否承受退出這些組織的代價，而在於它能否承受不退出的代價。

一個依賴於不斷升級危機敘事的全球氣候、健康或發展體系，從結構上講，根本無法宣告成功。特朗普總統的這個決定直面了這個現實。

節省下來的資金——數千萬甚至數億美元——是實實在在的。但是更大的收穫在於理念層面：它重塑了「制度是工具，而非道德權威」這個理念。

比起預算，改變的更多是制度與觀念層面。

（本文刊自總部位於德薩斯州奧斯汀（Austin）的布朗斯通研究所（Brownstone Institute）的網站。）

作者簡介：

羅傑·貝特（Roger Bate）是總部位於德薩斯州奧斯汀（Austin）的布朗斯通研究所（Brownstone Institute）研究員、國際法律與經濟中心（International Center for Law and Economics）高級研究員（2023 年1月至今）、非洲抗擊瘧疾組織（Africa Fighting Malaria）董事會成員（2000年9月至今）以及經濟事務研究所（Institute of Economic Affairs）研究員（2000 年 1 月至今）。

原文：Trump’s Withdrawal From 66 Organizations刊登於英文《大紀元時報》。

本文僅代表作者本人觀點，並不一定反映《大紀元時報》立場。#

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