鶴崗曾是中國一座出名的「煤城」,位於黑龍江省東北部。兩年前因為房價每平方米可低至300元(約合48美元)成了網紅城市,最近則因成了中國首個財政重整的地級市而再次出名。

雖然鶴崗市政府刪除了於2021年12月23日發布的「關於取消公開招聘政府基層工作人員計劃的通知」,但截屏已在網絡上廣為流傳。通知稱,因鶴崗市政府實施財政重整計劃,財力情況發生重大變化,決定取消公開招聘政府基層工作人員計劃。發布通知的部門是中共鶴崗市人力資源和社會保障局。

鶴崗市的財政重組在受到網絡關注前已經啟動了。據中共黑龍江政府網站於2021年7月27日發布的消息,26日,鶴崗市政府召開了十六屆七十二次常務會議。會議強調,鶴崗市財政形勢極其嚴峻,將啟動財政重整計劃。

鶴崗財政形勢到底有多嚴峻呢?據鶴崗市政府公開的2021年預算信息,截至2021年1月,2015年至2020年的專項債券為168,428萬元(約合2.69億美元),一般債務合計743,311.53萬元(約合11.93億美元),合計總債務為911,739.53萬元(約合14.59億美元)。

鶴崗的常住人口是89.1萬,共41.8萬戶住家。鶴崗市政府公開的這些債務如均攤到每人每戶,則人均負債1.02萬元(約合1,632美元),家庭負債為2.18萬元(約合3,490美元)。

衰退中的鶴崗

鶴崗市政府網站稱,當地有「比較豐富」的礦產資源,其中煤炭、石墨、水泥用大理石為優勢礦產。但早在2011年,鶴崗就被列入第三批資源枯竭型城市;2013年,鶴崗在中共官方所列的資源型城市綜合分類中被歸類為「衰退型城市」。

中共官媒《經濟日報》2021年7月14日報道稱,鶴崗在轉型發展中,城市面貌改觀、產業發展、居民生活變樣,把這描繪為「華麗轉身」。然而鶴崗市統計局同年7月29日公布的《2020年鶴崗市國民經濟和社會發展統計公報》(簡稱《2020鶴崗公報》)卻暴露了真實情況:政府的財政支出為收入的四倍多。

《2020鶴崗公報》披露,2020年鶴崗政府的總收入為38.8億元(約合6.2億美元),總支出為157.7億元(約合25.2億美元),總支出約為總收入的4.1倍。總收入比上年下降10.3%,總支出則增長了0.3%。

依據鶴崗市政府網站公布的五份統計公報(2015-2017、2019、2020),除2017年政府支出為收入的2.6倍外,其餘四年都是3倍多,2020年首次突破4倍。2020年的的收支虧空最大,為118.9億元(約合19.0億美元)。

鶴崗當下的財務困境讓人很難聯想當年繁華時「南有香港、北有鶴崗」的情景。從地理位置來看,鶴崗市位於東部三江平原的「金三角」地區。三江指黑龍江、烏蘇里江和松花江。鶴崗有黑龍江和松花江兩條界江,與俄羅斯隔江相望。鶴崗有廣闊的山區和豐富的動植物資源。從獨特的地理位置和曾經的繁華看,鶴崗應該是個有故事的地方,也確實曾有過很多故事。

先有礦山後有鶴崗

鶴崗市政府網站稱,鶴崗煤炭儲量32億噸,已有百年開發歷史,是黑龍江省四大煤城之一,已累積開採原煤10億噸。

鶴崗先有礦後建市。1914年,鶴崗石頭河西岸發現了煤田;1918年,沈松年集資創辦了鶴崗最早的煤礦公司——興華煤礦股份有限公司,也稱興華礦山,簡稱「興山」。「興山」後發展為興山市,是鶴崗市的發祥地,現為鶴崗市的一個區。

1985年,鶴崗煤礦年產量達1,540萬噸,在中國煤炭行業排名第四。1990年,鶴崗產煤量升至1,750萬噸,是其鼎盛時期。1月12日,鶴崗居民李振哲給大紀元記者描述了鶴崗繁華時的情形。

他說,最好時,下井的礦工一個月能掙一萬(約合1,600美元),甚至兩萬(約合3,200美元)。礦工們拿到工資後的三天都會大筆消費,因為下礦工作風險高,哪天出事故這人就沒了——吃飯、消費、娛樂,帶動當地的經濟「非常、非常好」。

「還有煤老闆們上香港、澳門賭博的,所以外地人也知道東北有個鶴崗,那裏的煤老闆有錢。」李振哲在鶴崗做餐飲,能遇到各行各業的人。他說:「當時說誰家條件好,就說誰家有個礦。」

對於鶴崗被歸為「資源枯竭型城市」,他對記者說,鶴崗不是沒有煤礦,是開採的成本太高了,開採價格比別處的銷售價格還高。煤礦關閉了,不僅外來打工的人走了,就是本地的鶴崗人也得到外地打工去。

曇花一現的好時光沒了,上世紀90年代末,鶴崗礦務局最困難的時候16個月沒開工資。1999年中國新年前,當時新上任的市長到省政府借錢過年。

不只是沒錢了,無規劃採煤造成鶴崗大面積的地表沉陷——不僅毀了房屋,也傷了人命。

採煤沉陷區和礦難

中共央視CCTV在2004年9月的報道中稱鶴崗市的地表沉陷為「怵目驚心」。當年77歲的李玉河老人回憶,鄰居家一名三歲小女孩在附近玩耍突然就沒影了。大人後來發現地面有個窟窿,孩子掉進去了。大人下去救,但差一米多搆不著,救不上來;孩子在地下哭了整整一天一夜後,漸漸沒了聲音,隨後被一條綿延數百米的大斷裂帶吞噬。

事後,老人和鄰居們才知道,這條斷裂帶下面就是個採煤的巷道,因為採煤掏空了地下,該居住區隨時有沉陷的危險。

報道稱,鶴崗採煤沉陷的程度在世界煤炭開採史上「罕見」——沉陷區面積63平方公里,最大沉陷深度達30米,最大開裂寬度6米多;當時影響2.1萬多戶居民住宅,涉及77,980人。受影響住戶中有1.5萬多戶、56,000多人居住地有嚴重安全威脅、急需搬遷治理。此外,採煤沉陷受損的學校11所、醫院5所。

淺層開採煤炭容易造成沉陷,地表50米以內的淺層開採容易導致地面突然出現漏坑。鶴崗淺層開採的面積約14平方公里,約佔鶴崗煤田總面積的五分之一到六分之一左右。

2018年8月,鶴崗開始關閉第一批產能落後礦井。2009年11月,鶴崗新興煤礦的瓦斯爆炸事故造成108人死亡,133人受傷,直接經濟損失5,614萬元(約合898萬美元)。2012年5月11日,鶴崗市興安區峻源二煤礦發生透水事故,當時有28人在井下作業,最後共有10名礦工遇難。大型礦難加快了鶴崗關閉煤礦的速度。

2020年11月,鶴崗市發布關閉興田煤礦的公告;同月,鶴崗市發布關於礦山地質環境保護與土地復墾方案審查結果公告。

2016年被關閉的百年老礦興山礦,在鶴崗的「十四五計畫」中,被定位為可重新規劃來展現「煤礦開採歷史和採煤工藝的演藝變化」。鶴崗市也在重新定位中。

鶴崗市政府長期入不敷出

鶴崗市從1999年就開始試圖轉型,但改造煤城老工業基地畸形的經濟結構有諸多困難,積累的矛盾也終有蓋不住的時候。

鶴崗《2014年政府工作報告》對2013年的工作回顧開篇就是:「過去的一年,我市經濟社會發展遇到了前所未有的困難。」報告列舉的前幾項原因是「國有煤礦效益下滑」、「地方煤礦持續停產」、「主要工業品市場萎縮」;另一方面,「財政剛性支出增大」,「多年積累的社會矛盾集中凸顯」等。

該報告還稱,當地產業結構不盡合理,「一煤獨大」還沒有從根本上改變;財源型項目支撐力弱,剛性支出增大,財政收支矛盾凸顯。

但「入不敷出」的問題早在《2002年政府工作報告》中就已出現了。報告聲稱,由於地方財力有限,一些政策性剛性支出過大,即使財政收入有增長,但「入不敷出的問題仍很突出」,形勢「十分嚴峻」,因此要有過「緊日子」的想法。

「政府債務」首次出現在鶴崗政府工作報告中是2016年,報告聲稱,要「加強政府債務管理,嚴格規範債務借、用行為,防範債務風險」。

2018年開始,「政府債務」一詞就出現在鶴崗歷年的政府報告中了,雖然著墨不多,但顯示「政府債務」的壓力在逐步升級。《2018年政府工作報告》聲稱要「建立健全風險預警和應急處置機制,努力控制政府債務增長」。《2019年政府報告》則稱「地方性政府債務處於還債高峰期,化解壓力增大,財政支出矛盾突出」。

鶴崗市《2020年政府工作報告》稱要「全力保工資、保運轉、保民生,妥善處置地方政府債務」。《2021年政府工作報告》又聲稱「政府債務進入集中償還期,償債壓力大,風險增加」。

鶴崗市歷年的國民經濟和社會發展統計公報提供了政府收支差額的數量級。2001年,鶴崗市全年的財政收入是6.12億元(約合9,792萬美元),支出(含基金)是7.92億元(約合1.27億美元),差額是1.80億元(約合2,880萬美元)。相隔10年,鶴崗2011年的全年收入是48.8億元(約合7.81億美元),全年一般預算支出是61.8億元(約合9.9億美元)。鶴崗市最新的數據是2020年的:財政總收入是38.8億元(約合6.2億美元),支出是157.7億元(約合25.2美元),差額是118.9億元(約合19.0億美元)。

萎縮的人口  膨脹的債務

鶴崗市的常住人口一直在減少,60歲及以上人口的比重已逼近四分之一。官方稱鶴崗市2020年的第七次人口普查的常住人口是89.1萬人,比2010年的第六次人口普查減少了16.7萬人,降幅為15.81%。《2020鶴崗公報》顯示,60歲及以上人口佔總人口的比重已高達24.8%,《2015鶴崗公報》中該比重為19.2%。

鶴崗市35歲以下人群的比例在逐步縮減。其中18歲至34歲人群比重,從2015年的21.8%降至2020年的18.3%,17歲以下人群的比重相應從11.1%降至9.7%。

人口減少了,需求自然也下降了。鶴崗市不僅房價被比喻為「白菜價」,房租也很低——兩居室的月租金可低至500元(約合80美元),三居室的是每月600元(約合96美元)。

在鶴崗人口萎縮和老齡化的同時,政府債務卻在膨脹,但《2020鶴崗公報》對政府債務隻字未提。依據中共國務院於2016年11月14日推出的《債務應急預案》:市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的,或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的,債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啓動財政重整計劃。

中共財政部於2016年11月3日發布的《地方政府性債務風險分類處置指南》(簡稱《指南》)稱:「地方政府債券由地方政府依法承擔全部償還責任。」「其中,一般債券主要以一般公共預算收入償還,專項債券以對應的政府性基金或專項收入償還。」

早已「入不敷出」的鶴崗政府拿甚麼還債呢?除了《指南》劃定的顯性債務外,鶴崗隱性債務又有多少呢?

逐級依賴、靠「餵食」度日的中共地方政府

城投債主要指為城市基礎設施發行的債券。城投債務屬地方政府的隱性債務,指地方政府在法定限額之外直接舉借、承諾償還或提供擔保的債務。常見的形式有地方融資平台公司舉借的城投債。

在鶴崗市啟動財政重組前,鶴崗市城市建設投資開發有限責任公司(簡稱鶴崗城投)的一筆城投債在2021年6月已提前兌付了。鶴崗市政府財政入不敷出,鶴崗城投還本付息的錢從哪裏來呢?該債券的「2020年跟蹤評級報告」提供了訊息,稱:鶴崗城投在建、擬建項目建設資金主要來源於財政資金或財政補貼形式返還。

鶴崗市還有另一家城投公司,鶴崗市開源城市投資開發有限責任公司(簡稱開源城投)。聯合質詢評估有限公司對鶴崗城投的《2020年跟蹤評級報告》中的「關注」第五項說,鶴崗城投對外擔保規模較大,擔保比例為76.18%,全部為對開源城投的擔保。

鶴崗市政府打算如何化解這些債務呢?《中國證券報》於2021年1月做了報道——鶴崗市政府稱:「要進一步加大與省廳溝通力度,最大限度爭取省下專項債券資金和各種可用財力。」

鶴崗市政府依靠黑龍江省政府「餵食」,那黑龍江政府依靠誰呢?可參看中共官媒「人民網」2021年8月的報道——黑龍江省財政廳詳解:「鄉村振興」錢從哪裡來?

黑龍江省財政廳廳長羅列了五條。第一條是努力爭取中央政府的「更大支持」;第三條是利用地方政府債券;第四條為利用好土地出讓收入。其餘兩條分別是利用好已有的農業資金,以及吸引金融和社會資本融入。

第四條的「土地出讓收入」是許多城市重要的財政支柱之一。但2021年,中國300城市土地出讓金總額為5.62萬億元,同比下跌9%,是近年來少見的情況。並且土地出讓金下滑巨大的多數是三線、四線城市。黑龍江省2020年的常住人口比2010年減少了646.4萬,降幅為16.87%。人口下降,對住房的需求也自然下降。

就地方政府債券而言,截至2020年年底,黑龍江省地方政府債務已高達5,684.5億元(約合909.52億美元),其中專項債務佔28.7%,一般債務佔71.3%。從政府級別來看,省政府的債務佔12.4%;市級政府佔64.8%;其餘的22.8%為市級以下的政府債務。

2021年,黑龍江省的法定債務為6,526.5億元(約合1,044.24億美元),全省新增還本付息規模為744億元(約合119.04億美元)。

而黑龍江省政府於2021年12月24日發布信息聲稱,「全省各級政府法定債務餘額均未突破法定債務限額」,全省「未發生法定債務兌付風險」。

但黑龍江省所謂的「未發生法定債務兌付風險」,建立在依賴中央財政的基礎上。

中共省級政府同樣入不敷出

黑龍江省長期依賴中央政府補給,連續多年財政自給率不足30%。黑龍江省2020年全省一般公共預算收入(本級稅收+非稅收入)為1,152.5億元(約合184.4億美元),一般公共預算支出達5,449.4億元(約合871.9億美元),財政自給率(一般公共預算收入/一般公共預算支出)僅為21.1%。

據中泰證券股份有限公司的統計和點評,2021年上半年,中國僅上海市「財政盈餘」,其餘30個省市均存在收不抵支的問題。其中,17個省市的財政自給率不足50%,西藏、青海、甘肅、黑龍江和新疆財政自給率不足30%。

黑龍江省的經濟與財政實力在各省中的排名均靠後。黑龍江一共有13個地級市,就GDP而言,鶴崗市並非是省內倒數第一。比鶴崗市GDP低的有伊春市、七台河市和大興安嶺地區。其中七台河市和鶴崗市一樣,屬於黑龍江省四大「煤城」之一,另兩座「煤城」是雞西市和雙鴨山市。

和黑龍江省相比,江蘇省整體經濟實力強,經濟總量及人均GDP在全國排名靠前,但江蘇省地方政府的債務餘額規模是全國第一。同時,江蘇省城投企業發行城投債規模最大,佔中國2021年1月至10月城投債發行總規模的29.44%。

中共江蘇省紀委書記在2021年12月7日發表的文章列出了地方政府債務存在的主要問題,第一個問題是:「債務總量大、增長快,有的地方債務規模和增長速度超出還款能力。」可見即使在中國經濟發達地區,地方財政一樣岌岌可危。

該文章列出的其它地方政府債務問題分別是:債務結構不合理;短期借款用於長期投資,形成債務惡性循環;融資成本高,實際利率遠高於名義利率;違規決策或盲目投資,造成國有資產重大損失浪費;以及官員貪污。

中共官員貪腐案涉及的數額巨大,和地方債務有關的貪腐案也不例外。中共中紀委2022年1月11日的文章列舉了幾例城投貪腐案件,其中陝西省漢中市城投辦原主任、市城市建設投資開發有限公司原總經理張漢安,7年內受賄3,500多萬元——15箱現金,存放在3個不同的地方,有些鈔票因長期存放已經發霉。

雖然中共地方政府的負債已經如此高了,但2022年的地方債在新年第二周就開始啓動了,發行時間比2021年提前了兩個月。

1月12日,北美私人投資顧問Mike Sun就地方債務問題對大紀元說:「為什麼這麼著急發債?因為地方政府沒錢了,發新債,補舊債。」

Mike談到,土地出讓收入是很多城市的重要財政來源,但受中共政策調控的影響,2021年房地產市場低迷,土地出讓的收入也在下跌,本來高負債的地方財政就更困難了。

就地方債務的規模,Mike以華夏幸福為例說:「為什麼能負那麼大的債?不是說華夏幸福有多大膽子敢負這麼多債,而是官商勾結,地方政府在後面支持華夏幸福這麼做的。地方政府不方便出面,不方便負債,弄個『白手套』,就是地方政府信得過的企業,去套大家的錢——既套中央的錢,也套老百姓的錢。」他說,這就是中共地方政府套錢的套路。

華夏幸福是華夏幸福基業股份有限公司(600340.SH)的簡稱,據其2021年10月8日發布的公告,金融債務總額為2,192億元(約合350.7億美元)。@

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