何謂「水」落「稅」出?「水」指的是「土木工程景氣」帶來的地方政府土地出讓收入「洶湧而來」;一旦「土木工程景氣」退潮,地方政府的財政立刻捉襟見肘,於是,財政過「緊日子」成了當下的主旋律,彌補財政虧空的新稅即將推出。中國上億城市居民都在關心這個問題,未來各地政府可能收多少房地產稅?擁有多套樓的城市家庭可能採取甚麼對策呢?

地方政府的「土木工程景氣依賴」

經常閱讀財經新聞的讀者對「土地財政依賴」一詞都不陌生,這是指全國各地的地方財政依賴於出讓國有土地供房地產開發和基礎設施建設。其實,地方財政對土地出讓收入的依賴進一步建立在對「土木工程景氣」的依賴之上。十多年前,當中國還陶醉在「出口景氣」帶來經濟高成長的成就感當中時,2008年美國的次貸危機突然導致中國的出口訂單大幅度減少,中國政府決定採取強有力的經濟刺激措施,其主要政策是推動基礎設施建設和房地產開發,由此帶動了一輪「土木工程景氣」。

這一政策深受地方政府歡迎,各級地方政府非常積極地扮演著城市開發計劃制訂者和開發商的雙重角色:一是把市區的居民舊住宅拆除,翻建成高檔辦公樓、商業區或豪華住宅;二是通過道路、機場、公共設施等市政建設,大量建設城市郊區的住宅小區;三是借債為基礎設施項目融資。當全國各級地方政府和中央政府所屬企業都大興土木工程之後,中國與土木工程相關的投資佔國民生產總值(GDP)的比重迅速從2008年以前的18~20%上升到2013和2014年的35%,其中,2014年房地產投資佔GDP的21%。作一個國際比較,日本著名的平成經濟泡沫時代的房地產投資僅佔GDP的9%,而美國次貸危機爆發時這一比例不過是6%。

土木工程投資的反常暴漲,使得一段時間內土木工程變成了中國經濟的領頭產業,它帶動了幾十個上下游產業的繁榮。在「土木工程景氣」的高潮時期,中國3年消耗的水泥量比美國整個20世紀消耗的水泥量還要多;中國的粗鋼生產能力在短短的6年裏從2008年的6.6億噸(相當於世界粗鋼產量的49%)攀升到2014年底的11.6億噸(相當於世界粗鋼產量的69%)。與此同時,房地產價格快速上漲,2013年全國住宅平均價格比2008年上漲了64%,此後進一步快速上升。樓價暴漲刺激了城市居民的購樓慾望,他們把等待房產增值當作個人理財的最佳途徑;而許多家庭購買多套樓的結果是,2015年6月中國所有城市的住宅空置率平均達到22%到26%,城鎮家庭約2.5億戶,而城鎮共有4億套住宅,供給比需求大60%。當房地產泡沫膨脹到這種程度時,「土木工程景氣」也就走到頭了。由於年輕一代難以承受高樓價,而大多數城市的老住戶都已擁有住宅,樓市逐漸進入蕭條狀態,2018年全國住宅銷售面積僅增長2%。現在我們看到的是一個毫無懸念的結局:城鎮住宅市場的蕭條標誌著「土木工程景氣」的終結;而「土木工程景氣」的終結,則意味著地方政府的「土木工程景氣依賴」從此落空。

地方財政「吃緊」

各級地方政府的財政主要由一般公共預算和政府性基金預算組成,前者基本上靠現有稅種的收入以及中央財政的撥款(即對地方財政的轉移支付,31個省市中26個省市依靠中央財政的撥款)。政府性基金主要用於城市建設,其來源是土地出讓收入和政府發行地方債券所得,2018年全國各級地方財政的政府性基金收入超過7.5億元,相當於全國一般公共預算收入的41%,該年地方政府土地使用權出讓收入佔政府性基金收入的比重高達91%。

「土木工程景氣」消失後,經濟下行壓力加大,各級財政的常規稅收相應收縮;在這種情況下,當局為了刺激經濟,不得不在財政吃緊的背景下實行減稅降費措施。這樣就使得地方政府的一般公共預算「雪上加霜」,對地方政府來說,常規稅收本來就在相對收縮,此時還得主動減稅,其財政「窟窿」就可能越來越大,因此地方政府的「土地財政依賴」便格外強烈。

然而,正當此時,許多地方政府發現,它們的土地出讓收入急劇減少。由於樓市降溫,房產滯銷,令房地產企業的資金鏈越繃越緊,因此,它們繼續向地方政府拿地的意願明顯萎縮,地方政府拍賣土地時,流拍(沒有企業投標)現象明顯增加。上海易居房地產研究院近日發佈的《2019年2月40城市土地市場報告》顯示,今年1~2月40個典型城市的土地出讓金收入比去年同期下降21%,延續了2018年6月以來的下降態勢;而今年1月份全國300個城市的土地出讓金比去年12月減少39%,比去年同期減少15%。中信證券產業分析師陳聰預計,2019年土地財政將整體縮水,比上年下降19%。

由於不少地方政府今年的賣地收入將大幅減少,財政壓力進一步加大,城市建設支出吃緊。在已公佈2019年財政預算草案的24個省級政府中,過半省份宣佈,今年政府性基金收入將負增長,其中,湖北、江西和四川下降30%以上,浙江、青海的這一收入比去年減少20%以上。賣地收入減少,目前已經影響到城市建設開支;同時,也逼迫地方政府借更多債,令未來的還債能力進一步下降。於是,尋找新的財政收入來源,以填補財政「窟窿」,就成了「長遠之計」。

從離婚買樓到離婚減稅?

目前,北京當局填補財政「窟窿」的新辦法是,從城市中產家庭為主的社會群體中徵收房地產稅,目的是用房地產稅部份替代土地出讓收入。為此,今年的人代會期間,立法機構全國人大常委會宣佈,將在明年完成房地產稅的立法,而此前開始的各地房產登記資料的全國聯網已接近完成,等房地產稅立法通過、異地住宅登記資料可跨地追索之後,開徵房地產稅的條件便初步完成了。房地產稅屬於地方稅種,收入歸地方財政,徵稅權也歸地方政府,所以,各地政府何時開徵、免徵面積是多少、稅率如何,並沒有全國統一的規定,而是因地而異。

究竟房產稅能否緩解地方財政的困境?房地產研究員夏磊、黃什的估計是,如果人均免徵面積30平米、稅率0.3%,房地產稅收僅為1,678億,相當於2017年土地出讓收入均值的3.2%;當房地產稅率達到3.5%時,可能徵收19,579億,大約相當於土地出讓收入的38%。而按照國泰君安的測算,若每人20平米減免情況下,房產稅稅率為0.5%時,徵收的房地產稅數額將佔地方財政收入約4%;若房產稅為1.5%,則對地方財政收入的貢獻為12%。這兩個測算的結論大致相同,如果房地產稅稅率較低,就很難充填地方財政的「窟窿」。按照這兩個測算的結論推理,如果經濟下行難以扭轉,財政「窟窿」越來越大,那麼,即使開徵房地產稅時稅率不高,以後顯然存在著提高稅率的可能。

現在中國的城市中產家庭財富的主體是房產,擁有多套樓的家庭早晚會面臨房地產稅負。對這樣的家庭來說,採取甚麼樣的避稅措施,很自然地就會成為一個熱議話題。如果一些地方政府對居民自住的首套樓減免房地產稅負,那麼,對擁有多套住宅的城市家庭來說,離婚避稅就可能成為許多家庭的選項之一,因為離婚的雙方可以把本來要交房地產稅的第二套樓,分別歸入各自的首套自住樓,從而避開房地產稅負。

類似的方法早就被發明出來了。2010年4月30日北京市發佈住宅限購新規,即每個家庭不管以前有多少套樓,此後只能再購買1套新樓,於是,北京市不分年齡層,離婚率都大幅度上升,因為「假離婚」的家庭成員能夠分別各買1套新樓,且享受相應的85折優惠利率;結果,1次「假離婚」,可以在新樓按揭利息上少付幾十萬,相當於普通職工十年的收入。就這樣,離婚買樓便成為中國模式的一種家庭經濟策略;今後開徵房地產稅之時,如果不少家庭考慮離婚減稅(房地產稅)這一新的家庭經濟策略,似乎並不令人感到意外。

中國人很重視傳統的家庭關係,但是,這樣的家庭關係正經受著即將推出的房地產稅的衝擊。「上有政策,下有對策」,歷來是中國特色,在房地產稅面前,稅收政策和民眾對策的相互較量的戲碼,還將繼續演下去;只要政府老是缺錢,而城市家庭要捂緊荷包,雙方的博弈就可能進一步毀壞傳統的家庭關係。目前,中國的離婚率本來就已經夠高了,據《智谷趨勢》的報道,2002年中國每7對結婚的夫妻中只有1對離婚;2017年每3對結婚的家庭中就會有1對夫妻離婚;2018年4季度北方每結婚100對夫妻,同時就有另外60對離婚。當我們談論中國前景時,生態環境和社會道德的不斷惡化,早已不是新鮮事,今後,是不是還要在中國前景中再加上家庭關係毀壞這個「改革開放」年代的「成果」呢?◇

目前,中國的離婚率已經很高。( (PETER PARKS/AFP/Getty Images))
目前,中國的離婚率已經很高。( (PETER PARKS/AFP/Getty Images))