「受全球需求帶動以及在政府補貼支持下,中國的鋼鐵出口成為中美貿易衝突的一個引爆點。」《華爾街日報》周一(12月24日)刊登長篇文章,以上海寶鋼(更名為中國寶武集團)為例,介紹中共如何發展國內鋼鐵產業、扭曲全球市場。

該文引發美國政學界熱議,多人在文章下方留言說,該文詳細介紹了美國特朗普政府廣泛對外國產鋼鐵加徵關稅的背景,中共對鋼鐵產業的扶持政策是造成中美貿易分歧的一大深層原因。

各國誤判中共想要做大的野心

1978年,時任中共國務院副總理的鄧小平飛赴日本、簽署中日和平條約時,他亦參觀了日本當時最先進的鋼鐵廠新日鐵君津制鐵所。當時鄧對陪同的新日鐵會長以及社長說,你就照這個工廠的樣子幫我們建設一個。

幾個月後,鄧小平任國家主席。同年,在他的應許下,以日本鋼廠為模板、引進成套設備的的上海寶鋼破土動工。

「要搞就搞個大的。」鄧小平當時回應說。寶鋼的初始投資額高達60億美元,相當於當時中國外匯儲備的36倍。

根據美國一份數十年後解密的報告,美國中央情報局曾在1979年預計,中國最終應會發展出與美國、蘇聯和日本鋼鐵行業規模相當的鋼鐵產業。但現在來看,這一預測被嚴重低估。

40年來,中國已成為鋼鐵大國,一方面得益於全球需求、讓中國鋼品銷往各國;另一方面也因中共政府的補貼、低成本貸款及稅收優惠政策給予企業的不公平競爭優勢。而這種優勢在扭曲全球市場的同時,也點燃了美中貿易緊張局勢的導火線。

在美國,中國生產的鋼材應用範圍極廣,從橋樑到輸油管道再到家電和刀具,已經無所不包。「中國(中共)主導的長期鋼鐵產能過剩已給全球自由市場帶來不利影響」,美商務部2018年的聲明說,「而中國(中共)是這場危機的核心。」

從寶鋼發展史 看中國鋼鐵傾銷

要了解中共如何佔據全球鋼鐵行業主導地位及其對全世界的影響,不妨從寶鋼的發展歷史來看。

起初,中共政府為了保證國內供應,給寶鋼設置了10%的出口上限。後來,中共發現出口有助於積累外匯,於是在上世紀90年代末不再對寶鋼的出口設限。

跟寶鋼相同,中國34個省級行政區域中有23個都有國有鋼鐵廠,在取消出口限制後,中國鋼鐵出口量快速增長,目前佔全球出口總量的四分之一。

寶鋼與武鋼合併後,已更名為中國寶武集團,已成為全球第二大鋼鐵生產商。但因為低價傾銷鋼鐵產品,寶鋼一直是被外國競爭對手、歐美監管機構在世界貿易組織(WTO)提告的對象。

這已經是一種常態,在中共將國內經濟的未來押注在出口貿易以後,其它國家開始發現並指責中國傾銷,以低於成本的價格將產品銷往海外,被指控傾銷的產品從洗衣粉到太陽能板、再到熨衣板等各類產品,鋼鐵更不在話下。

據不完全統計,2001年以來,G20集團成員對中國發起的貿易投訴案件中,有三分之一和中國傾銷鋼鐵產品有關。

因中國鋼鐵產量激增導致全球鋼鐵價格在2011~2015年期間大跌了57%,並造成別國鋼鐵工人失業。2016年,歐洲各國鋼鐵工人出現在布魯塞爾的歐盟總部,要求採取行動限制中國的傾銷行為。

當時正值美國大選期間,時任總統候選人的特朗普公開表示,將對中共「掠奪性」的鋼鐵進口產品徵收高額關稅。

圖為2013年6月6日,幾名參觀者在參觀上海寶鋼鋼廠時拍照,其中一名行左手禮。(PETER PARKS/AFP/Getty Images)
圖為2013年6月6日,幾名參觀者在參觀上海寶鋼鋼廠時拍照,其中一名行左手禮。(PETER PARKS/AFP/Getty Images)

中共巨額補貼養大鋼鐵產業

數十年來,中國的鋼鐵廠一直是國有企業,要經過中共中央發展改革委員會(發改委)規劃以及相關部門審批,通常可以獲得免費土地、低價能源、政府資金和低息貸款等支持。

多年來,這種安排並沒有引起海外地區的太大關注。但從2001年中國加入WTO,並享受到產品關稅大幅下降的好處時,中共產業政策的不公平優勢就立刻顯現出來。

根據中共官方統計數據,2001~2006年間,中國淨出口佔國內生產總值(GDP)的比重從2%升至8%,同時,大量低薪工人從農村湧向以出口外貿為導向的工業化城市。

《華日》引述分析人士的話說,各式各樣的補貼讓中國鋼鐵製造商的定價比美國市場低20%~40%。

2006年,美國監管機構首次對中國進口鋼鐵採取行動,經調查發現,中國(中共)政府對鋼管的補貼達到產品價值的30%~45%。

當時的中共商務部否認這些指控,並自稱其是「貿易保護主義的替罪羊」。

但事實上,按照中國加入WTO時簽署的協定,其同意全面披露政府補貼情況。按照要求,中國須每兩年報告一次中央和地方政府提供的補貼情況。

但直到2006年,中共當局才首次提交報告,並且只披露了中央政府給予企業的補貼。然後再過了十年,直到2016年,當局才提供地方政府補貼的報告。

美國貿易代表辦公室(USTR)每年都為國會提交一份中共加入WTO的分析報告,報告中指出,中共提交的時間晚了15年,且尚未向WTO提交全部補貼數據。

2017年,中共對美國駐WTO大使表示,中國對鋼鐵產品沒有提供補貼。但根據中共官方2018年的一項公告,其在2016年曾提供一項鋼鐵補貼,中央政府補貼總額為44億美元,地方政府補貼為93.3萬美元。

威奇托州立大學(Wichita State University)教授海利(Usha Haley)告訴《華日》,私人部門的分析人士認為,中共的補貼規模要遠高於此,2000年以來的金額或達到數千億美元。

海利一直研究中國鋼鐵的補貼現象。他說,數千家中國鋼鐵企業在公開的利潤數據中有列明其從中央和地方政府獲得的補貼,有時能佔到利潤的80%。

外界認為,中共出巨資支持產業、以一個國家的力量對付西方的私人企業的行為,對西方自由市場——通常讓企業自身做商業決策、政府儘量不介入——的國家已構成直接威脅,讓這些外國企業一上來就「輸」在起跑線上。而中共政府補貼的最簡單概括就是,可以不計成本地讓自己獨活,同時排擠他國企業直至其破產。

美國開始對華糾偏行動

在奧巴馬卸任前最後一年,為回應美國鋼鐵行業的投訴,美國政府於2016年進行了為期六個月的鋼鐵調查。結論是,中共對耐腐蝕鋼鐵產品提供了相當於銷售價值40%左右的補貼,其中包括寶鋼生產的產品。

美國國際貿易委員會(ITC)根據受損公司的情況、估算中共補貼鋼鐵行為帶來的影響,在剔除全球原材料價格和運費等因素後,該委員會將耐腐蝕鋼鐵產品的關稅稅率從39%上調至241%。

寶鋼當時在一份聲明中否認了這些指責,稱公司的營運基於市場力量。

到特朗普上任後,其於2017年4月簽署備忘錄,要求商務部依《1962年貿易擴張法》第232條,對進口鋼鐵製品展開國家安全調查。

2018年3月,特朗普根據調查結果、以國家安全為由,對所有進口鋼品加徵25%關稅,並指點真正的禍根在中共。這是在原有反傾銷稅或反補貼稅基礎上加徵的新關稅。

「首先要說的是,中國鋼品的問題不限於直接來自中國大陸的進口,而且還有通過其它國家的轉運。」商務部部長羅斯(Wilbur Ross)5月表示。

「現在雖然美國自中國大陸進口鋼品的數量佔比很小,但是中國業者向全球輸出的鋼品數量龐大,不僅扭曲全球鋼品市場,同時也違規轉運到美國。因此,只對中國鋼品徵收懲罰性關稅,已無法解決這個問題。」他補充說。

商務部的調查報告指出,中共當局相當清楚其存在嚴重的鋼鐵產能過剩問題,也在多邊或雙邊的磋商中承諾予以解決。從2003年開始,中共每年都宣佈要減產、但從未付諸行動,其鋼鐵產能由2003年的2.78億公噸增加到2016年的11.2億公噸,增長逾300%。

就連中國大陸的聯合鋼鐵網(Custeel)的研究也顯示,2016年中國達到鋼鐵產能減少目標,是因計入了許多閒置的產能,當年真正減少產能的數量僅2,300萬公噸。

在中美貿易關係緊張,同時中國產鋼鐵製品遭受更多關稅衝擊情況下,中國的鋼廠工人已經開始擔心是否會裁員。截至2016年,中國鋼鐵行業吸納的就業人數約達500萬人。