美國3月份徵收鋼鋁關稅,中共等五個世貿會員向世貿控告美國,並採取或威脅實施報復措施。專家說,在這場爭端案中,由於控訴國犯了明顯錯誤,美國贏面大。

美國於3月23日依據《1962年貿易擴張法》第232條,對進口鋼、鋁材分別加徵25%及10%的國安關稅,截至目前為止,中共(4月5日)、印度(5月18日)、歐盟(6月1日)、加拿大(6月1日)以及墨西哥(6月5日)向世貿易組織(世貿)控告美國,要求與美國諮商。

這五個世貿成員認為美國採行的鋼鋁關稅是「保障措施」,違反《1994年關稅及貿易總協定》(General Agreement on Tariff and Trade 1994,GATT 1994)第19條及世貿《保障措施協定》(Agreement on Safeguards)。

此外,中共於4月2日採取報復措施,對128項美國商品加徵15%到25%的關稅,進口金額達30億美元。加拿大、歐盟、墨西哥亦威脅要依據《保障措施協定》第8條採取報復措施,對美國商品加徵關稅。

世貿會員國錯用條款控告及報復美國

卡托研究所(Cato Institute)貿易分析師萊斯特(Simon Lester)及數名國際貿易法律師告訴「Inside US Trade」,控告美國的世貿會員國犯了一個顯而易見的錯誤,他們錯用世貿《保障措施協定》,並且也錯誤引用該協定第8條報復美國。

美國課徵鋼鋁關稅的法律依據是《1962年貿易擴張法》第232條國安條款,並不是《1974年貿易法》第201條保障條款。前者乃調查進口商品是否對國家安全構成威脅,後者則是調查在特定期間內進口激增的產品,是否傷害美國產業。

美國3月份徵收鋼鋁關稅。(ThyssenKrupp/Getty Images)
美國3月份徵收鋼鋁關稅。(ThyssenKrupp/Getty Images)

在美國鋼鋁關稅生效後,四十多個世貿成員在世貿會議上發言稱鋼鋁關稅違反世貿《保障措施協定》。美國副貿易代表兼駐世貿大使謝伊(Dennis Shea)5月8日在世貿總理事會議上表示,鋼鋁關稅不是保障措施,是由於全球鋼、鋁材產能過剩導致大量進口,損害美國國家安全而採行的國安措施,符合GATT 1994第21條安全例外(Security Exceptions)條款的規範。

此外,此等控訴指美國鋼鋁關稅為「保障措施」,違反世貿相關協定,實則是不符合世貿運作模式的舉動。

依世貿《爭端解決諒解書》(Dispute Settlement Understanding,DSU)第23.2(a)條規定,世貿會員不能單方逕自決定他國是否違反世貿協定,必須等到世貿爭端解決機制裁定後方可為之。

鋼鋁關稅爭端案核心:GATT 1994第21條

歐盟等會員國控告美國鋼鋁關稅措施,如果在磋商階段未能達成協議,世貿將成立爭端解決小組(Panel)審理案件,屆時美國勢必援引GATT 1994第21條為其採行本項措施的合法依據。

GATT 1994第21條允許世貿成員在特定情形下,為維護國家基本安全利益,採取違反世貿規範的貿易限制措施。過去,涉及GATT 1994第21條的世貿爭端案例並不多見,相關判例不多,因此目前難以論斷本案爭端解決小組如何裁定本條爭議點:「國家安全」的認定。

中共鋼鐵產能過剩扭曲全球市場。(Kevin Lee/Getty Images)
中共鋼鐵產能過剩扭曲全球市場。(Kevin Lee/Getty Images)

歐盟1996年因美國擬實施「赫爾姆斯—伯頓法案」制裁古巴,而向世貿控告美國,美國當時稱其制裁古巴是為了保護美國的國家安全利益,符合GATT 1994第21條安全例外條款的規定。

美國另主張1994第21條具有「不可訴性」,國家安全的認定涉及國家主權,不應由世貿的爭端解決機制認定,因此世貿無權受理歐盟的控告,更無權審理美國援引該例外條款的合法權利。本案最終美、歐達成和解,因此爭端解決小組沒有裁定。

萊斯特和喬治華盛頓大學(George Washington University)法學教授查諾維茨(Steve Charnovitz)認為,鋼鋁關稅措施爭端案一旦進入審理程序,裁決小組必須先裁決有關GATT 1994第21條的爭議,如果其裁定世貿會員可以「自行判斷」國家安全的認定,那麼世貿會員不能挑戰美國的鋼鋁關稅。反之,若認定世貿會員不能自行判斷,美國必須提出基於國家安全實施鋼鋁關稅的理由。

不管結果如何,本案裁決小組對GATT 1994第21條的裁決,將對多邊貿易體制產生深遠影響,或為世貿會員援引安全例外條款創造一個先例。

中共犯錯更多

相比其它控訴國,除了逕自認定美國鋼鋁關稅為保障措施,並錯誤引用世貿保障措施協定,威脅對美國實施報復措施外,中共犯下更多錯誤,列舉如下:

  • 未遵守保障措施協定規定,在與美國諮商前逕自採取報復措施。

  • 未提出說明其對30億美元美國商品加稅,是否相當於美國鋼鋁關稅造成其貿易利益受損的範圍。

  • 未說明其反制措施是否符合保障措施協定的要求,例如在採行國符合「進口量絕對增加」且「符合協定規定」條件時,反制措施只能在保障措施實施3年後始可採行。