美國總統特朗普廢除前任總統奧巴馬任期內的行政令近日有望再添一樁,聯邦通訊委員會(FCC)以2比1投票通過廢除「互聯網中立」規定,為鬆綁互聯網管制邁出第一步。

星期四(5月18日),在特朗普新任命的FCC主席、共和黨人裴伊(Ajit Pai)主持下,FCC以2比1投票通過廢除「互聯網中立」規定,再次改寫美國的互聯網管制規定。

「互聯網中立」規定是奧巴馬八年任期內主要推行的重要政策之一,於2015年簽字生效,主要內容是將互聯網設定為類似供電和供水的公共服務項目,禁止對任何內容提供商(不管大小)屏蔽、調節流量和付費優先待遇。

因觸及互聯網服務商(ISP)的核心業務,規範理念從2010年提出之日起,FCC的監管行為就備受質疑,且陸續被這些公司告上法庭;直到2015年FCC投票通過「互聯網中立」規定後仍存大量爭議,問題主要集中在:FCC究竟有無資格制定針對互聯網服務商營運的法規?FCC將互聯網服務商重新分類為公共服務項目,是否合適?

新任FCC主席裴伊一直公開反對「互聯網中立」規定,他表示互聯網服務商不會被重新劃為公共服務項目,因為這一規定既無必要,還會損害就業和投資。「我們建議廢除(互聯網的)公共項目管理規定,這是走正確的路。」他舉例說2015年開始實施「互聯網中立」規定,沒有出現互聯網斷裂,也沒有美國人生活在數字反差(網速差異極大)中。「這些公共服務項目管理規定就像諺語說的『用錘子砸跳蚤』,何況那裏還沒有跳蚤。」

但是支持「互聯網中立」的民主黨對共和黨的廢除舉措表達了強烈的反對聲音。FCC委員克萊恩(Mignon Clyburn)投了唯一的反對票,她表示「終極遊戲場可能會是沒有FCC監管的互聯網大賽」,並警告說這個行動會損害明天互聯網的開放能力;而且已經有民主黨議員在推特上發推,鼓勵民眾上街抗議。

接下來,公眾可在8月中旬、FCC提出最終方案進行投票前,提各種反饋意見。從上個月開始聽取公眾意見以來,FCC已經收到160萬民眾留言,內容涉及美國政府是否應當制定互聯網條例來管理網絡隱私等問題。還有一些公司和共和黨人希望國會將來能通過立法,明確界定FCC在管理互聯網方面的權限。

從受影響來看,各大公司對「互聯網中立」存在明顯的兩極態度。臉書和谷歌等內容提供商表示支持「互聯網中立」規定,呼籲賦予網絡公平准入的機會;但AT&T、Verizon等互聯網服務商反對此規定,說會損害投資以及創新。

互聯網付費優先服務的由來

25年前萬維網(World Wide Web)誕生,其創立原則是互聯網給所有內容提供商(無論大小)一個公平的競爭平台。但是沒有人預測到今天的網絡流量瘋長,除了發送郵件、視像點播和P2P文件共享服務全都在不時發佈內容。雖然互聯網在保持正常運行,但事實上,正變得越來越擁擠。

有人把互聯網看作是高速路,有很多車輛(內容提供商)在路上行駛。有的是重型大貨車,有的是小型私家車。那麼提供互聯網服務接入的一方就是高速路收費方,它的收費規則就是:對那些大量佔用頻寬的內容提供商(重型大貨車)收取額外收費,同時也允許後者優先接入自己的網絡、優先上路,這就是付費優先服務權利。

這一遊戲規則一直令網絡服務商以及內容提供商之間偶有摩擦,而視像、音樂等作為互聯網上佔比重最重的內容,也是網絡服務商的重要收入流。路透社援引公共利益團體「媒體自由」(Free Press)政策主管伍德(Matt Wood)的分析表示,在高峰時間,所有下游的互聯網流量,Netflix和谷歌公司旗下的YouTube約佔一半以上。所以互聯網服務提供商,同時也是電訊商巨頭,比如AT&T、Verizon以及Comcast的營運規則之一,就是對視頻等內容提供商進行額外收費。

奧巴馬提議ISP為公用服務項目

前任總統奧巴馬2008年上任後,希望禁止互聯網付費優先服務,堅稱「任何服務都不應因為沒有交費而被卡在『慢車道』裏」,認為當時的聯邦通訊委員會監管在「損害互聯網的發展,以及至關重要的公平環境」。為此,他提議將互聯網服務提供商(ISP)界定為公用服務項目,按照這種定義進行監管。

隨後在奧巴馬8年任期內,聯邦通訊委員會出台若干規定,希望能夠按照奧巴馬的提議重新規範互聯網,但沒有想到遭到巨大阻力。

第一次是2010年12月,聯邦通信委員會以3比2投票通過「互聯網中立」規定,要求互聯網服務商對所有內容提供商「同等對待」。奧巴馬當時發出書面聲明,指FCC的做法是推進「美國創新、經濟增長和創造就業機會」目標的重要組成部份;但是共和黨提出質疑,認為FCC不是國會,不能制定(法律)規定,政府是否有權干預互聯網業務的商業實踐成為當時爭論的焦點。

事後《金融時報》分析表示,奧巴馬錯不在理念上,而在提出的規則身上。因為他想要把互聯網服務商限制成公用事業企業,藉此限制其與內容提供商之間的交易種類,從而阻止互聯網服務商區別對待那些通過網絡發送內容的提供商。這無疑會被互聯網服務商訴諸公堂。

FCC被多次告上公堂後敗訴

果不其然,不久FCC就被告上法庭。2014年1月,FCC被電訊商Verizon告上法庭,華盛頓上訴法院裁決FCC的「互聯網中立」規定無效,認為FCC有權利規範互聯網接入,但無法證明它有義務監管互聯網服務商的「反歧視」規定。這是美國法院第二次推翻FCC的「互聯網中立」規定,也是奧巴馬政府在互聯網監管政策方面遭遇的失敗。

第三次,奧巴馬政府決定以退為進,通過對互聯網服務商的監管規定,但沒想到引起內容提供商的強烈不滿。2014年5月,FCC主席、民主黨人惠勒(Tom Wheeler)再提新方案,要求確保互聯網開放原則,並授權給FCC決定互聯網服務條款以及價格是否「合理」,結果引來150多家內容提供商(科技公司)群起抗議。

到了第四次,奧巴馬政府動用「殺手鐧」、希望解決爭議。2015年2月,惠勒再提第二個新方案,將互聯網服務商重新歸類為電信服務商,而非信息服務供應商,納入1934年通傳法第2篇的適用範圍,為推出「互聯網中立」規則掃除行政障礙。

因為按照美國的行業劃分,互聯網供應商本屬於信息服務供應類,而非電信服務供應類,所以如果不改類別,FCC將無權對互聯網進行跨界監管。隨後,FCC以3比2票獲得支持新提案、通過「互聯網中立」規則,意味著可以開始對互聯網進行管理。

但是,事情可能還會有變化。特朗普政府上任後,對奧巴馬的很多政策都在進行調整或徹底扭轉。外界認為,接下來的核心問題是看特朗普政府如何界定FCC的角色,以及計劃對互聯網服務商的管制放鬆到甚麼程度。

也許美國可以借鑑他國的經驗,如歐洲電信公司的互聯網接入服務市場模式,實行完全競爭,並要求通過本地環路非捆綁協議開放網絡,所以有限電視公司(通常也是互聯網服務商)必須通過自家有限網絡和其它互聯網服務提供商在網絡接入服務方面展開競爭;對內容提供商來說,就能有多個選擇,也不會非得支付額外費用才可順利接入網絡。