針對中央和地方的財政事權和支出責任問題,北京當局近日正式下發文件。分析人士普遍認為,這是1994年分稅制改革後的首個中央地方事權劃分方案,觸動當年江澤民分稅制改革的遺禍。

中共國務院8月24日下發文件《關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》,規定中央財政事權範圍,以及中央和地方共同財政事權範圍。

中央的財政事權範圍包括國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等九大領域。

中央與地方共同財政事權範圍包括義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衞生、城鄉居民基本醫療保險等。

長期「政令不出中南海」的頑疾

香港《東方日報》8月26日發表分析文章表示,中央與地方的博弈越演越烈,一直以來「政令不出中南海」成為頑疾,其根本原因是中央和地方之間的權利之爭。一方面體現在地方政府各自為政、獨立成王,最明顯的是薄熙來主政重慶的時候,當時胡、溫無法指揮重慶。

就在目前習、李主政期間,這種現象仍然很嚴重。因政令不通,李克強曾拍桌子、要求國務院文件七天之內必須下發;習近平多次公開表示要突破改革的「腸梗阻」。

中央與地方博弈的另一方面體現在中央和地方的權利和責任問題——權利歸中央、責任歸地方,地方政府懶政怠政,依靠瘋狂賣地和亂收費斂財。

此次針對中央和地方的事權劃分意見,是首先以財稅改革來解決長期存在的中央地方矛盾,但是習、李的改革必定會觸及既得利益集團的利益。

中央和地方的財稅關係問題 僵持20多年

微信公號「俠客島」8月25日發表分析文章表示,中央和地方的關係問題,在中央和地方的財稅關係中表現得更明顯,此次的事權改革就是具體涉及這個問題。

中央和地方的財稅關係方面的矛盾,要追溯到1994年的分稅制改革,當時重新劃分了中央稅、地方稅和中央地方共享稅。

但是,那次改革遺留了很多問題,主要歸結為中央和地方的財權和事權不統一。文章用「財權上移、事權下放」、「有錢的不管辦事,辦事的沒有餘糧」來形容這一關係。

分稅制改革啟動的1994年,地方財政收入佔全國財政收入的比重由1993年的77.98%降到44.30%,地方財政支出佔全國財政支出的比重69.72%。

1994年即出現收支不平衡,收支缺口(收入抵不上支出)高達1726.6億(人民幣,下同),2000年收支缺口為3960.6億,2005年為10,053.5億,2010年為33,271.4億。

也就是說,地方政府要做的事情很多、責任很多,但是錢卻跟不上。

1994年分稅制改革的遺禍

1994年分稅制改革導致中央和地方的財權責任出現矛盾,其惡果是:地方政府依靠土地財政獲利,進而導致房地產價格飛漲;地方政府大舉借債融資,地方債激增、違約風險上升;醫療和教育等公共服務水平下滑。

分稅制改革規定,城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產稅劃歸地方政府。自此以後,地方政府開始更大規模出讓土地使用權。

易居房地產研究院數據顯示,從2001年到2012年,土地出讓收入在地方財政收入中所佔比重從19.7%上升至42.1%。

而土地財政的後果是,地方政府不斷提高土地出讓價格,而土地價格是房地產開放商的主要成本,這種成本隨即轉移給了消費者,房價被不斷推升。大規模房地產開發導致實體空心化、資產泡沫化。

上海維權律師鄭恩寵還曾表示,地方政府官員與房地產開發商官商勾結,存在腐敗問題。比如,上海2008年之前的土地出讓收入並沒有列入財政收支範圍。

另外,「俠客島」的文章還提到,地方政府同時與國有企業互謀利益。地方政府把土地廉價出讓給國有企業,企業落戶後向地方政府輸入大量利益。

除了土地財政獲利,分稅制改革後地方政府開始大規模建立融資平台,向銀行借錢,大搞基建和開發房地產,1998年之後的地方債規模以20%以上的速度增長。同時地方政府授意國有銀行不斷給當地國有企業提供貸款,甚至是已經資不抵債的企業,以從中獲利。

分析文章說,地方政府「嫌貧愛富」的心理直接導致醫療、教育等公共服務領域受到冷落。《國際統計年鑑》2013年的數據顯示,中國的醫療衛生支出佔GDP的比重低於10.60%的世界平均水平,而且低於平均水平為5.28%的低收入國家。

公立醫療和公立教育本該屬於政府支出的非營利性領域,但由於缺乏資金投入,大陸醫院將醫藥負擔壓在患者身上,而1990年代時任中共教育部部長的陳至立搞出「高校擴招」和「教育產業化」,教育亂收費從此橫行。◇